Posodobitev na koncu članka: odziv ministra za javno upravo

Programerski podjetji Comland in Rais sta si spomladi letos zagotovili še tri leta poslovnega obstoja. Prvo je od ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) pridobilo posel v vrednosti 2,9 milijona evrov, drugo pa še nekoliko večjega, v vrednosti 3,5 milijona evrov. Obe podjetji bosta za to ceno do konca leta 2017 skrbeli za vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema centrov za socialno delo (ISCSD2).

Lahko bi rekli, da sta obe podjetji s pridobitvijo posla imeli precejšnjo srečo. Kot pokažejo aplikacija Supervizor in podatki Ajpesa, je namreč njun obstoj praktično odvisen od poslovanja z ministrstvom za delo.

Rais v lasti Helene Založnik Legiša je, sodeč po računovodskih izkazih, lani ustvaril za 977.000 prihodkov, v tem letu pa je od MDDSZ dobil nakazanih 907.000 evrov (če odštejemo DDV). Torej skoraj ves svoj dohodek. Glede na to, da je Rais že leta 2013 prek javnega naročila pridobil 2,6 milijona evrov za vzdrževanje ISCSD2 do leta 2015, lahko sklepamo, da so vsi posli Raisa z ministrstvom povezani z delom na tej aplikaciji.

Podobno je od poslov z ministrstvom za delo odvisen Comland v lasti Tomaža Pogačnika. Lani so prihodki podjetja znašali 1.804.000 evrov, ministrstvo za delo pa je Comlandu nakazalo 1.383.000 evrov (brez DDV). Comland za razliko od Raisa ministrstvu vzdržuje dve aplikaciji – poleg ISCSD2 še aplikacijo Kurir za izplačila prejemkov vojnim veteranom, žrtvam vojnega nasilja in vojnim invalidom.

A ministrstvo pri dajanju poslov podjetjema krši zakonodajo. Posle jima namreč dodeljuje mimo javnega razpisa, kar je v nasprotju z zakonom o javnih financah in zakonom o javnem naročanju.

Comlandu in Raisu za pridobitev poslov ni treba konkurirati z ostalimi informacijsko-tehnološkimi družbami, ampak jima ministrstvo večmilijonske nadgradnje aplikacije ISCSD2 dodeljuje neposredno. Ostala tehnološka podjetja zato nimajo možnosti, da bi se potegovala za ta posel, četudi bi ga lahko izvedla ceneje. Obenem pa takšno nezakonito poslovanje ministrstva odpira vrata korupciji. Ne ve se namreč, na podlagi česa so se Comland, Rais in ministrstvo dogovorili za visoke cene za vzdrževanje in razvoj ISCSD2.

Ministrstvo je mimo javnega razpisa med letoma 2010 in 2015 s podjetjema tako sklenilo skupno za vrtoglavih 13,6 milijona evrov naročil za razvoj in vzdrževanje ISCSD2.

Računsko sodišče: negospodarno in neučinkovito

Javnim organom zakon o javnem naročanju dajanje poslov podjetjem s postopki, ki ne omogočajo konkuriranja ostalim zainteresiranim družbam, dovoljuje le v redkih primerih – na primer zaradi tehničnih razlogov ali razlogov varovanja avtorskih pravic.

Comland na primer zaradi varovanja avtorskih pravic od MDDSZ neposredno pridobiva posle za nadgradnjo aplikacije Kurir. Ker je Comland lastnik programske kode Kurirja, jo lahko nadgradi le on. Ministrstvo je Comlandu junija 2013 tako neposredno oddalo posel za vzdrževanje aplikacije Kurir v vrednosti dobrega 1,2 milijona evrov.

V tem primeru oddaja naročila mimo javnega razpisa ni nezakonita, je pa sporna. Računsko sodišče je namreč zavzelo jasno stališče, da si morajo javni organi prizadevati za pridobitev lastništva nad programsko kodo. Drugače so vezani na najemanje storitev le enega izvajalca, kar ima lahko za posledico višjo ceno storitve.

V primeru ISCSD2 je zgodba drugačna. MDDSZ kot razlog za neposredno dajanje poslov Comlandu in Raisu navaja tehnične razloge. ISCSD2 je kompleksen sistem, Rais in Comland pa sta menda kot obstoječa razvijalca aplikacije z njo najbolj seznanjena in sta zato tudi najboljša izbira. Ob menjavi razvijalcev bi po drugi strani lahko prišlo do težav z delovanjem aplikacije. »Programska oprema IS CSD, ki je nastala na podlagi večjega števila pravnih aktov, se nenehno spreminja zaradi nenehnih sprememb predpisov, kar pomeni, da se vzdržuje, dodeluje, razvija in prenavlja hkrati, saj mora zadostiti vsem spremembam postopkov, zakonodaje, novim tehnološkim zahtevam, novim vsebinskim zahtevam, funkcionalnostim, obenem pa mora nemoteno delovati, saj bi nedelovanje sistema ogrozilo izplačevanje socialnih in drugih transferjev v mesečni višini preko 90 milijonov evrov,« so na ministrstvu zapisali v odgovoru podcrto.si, zakaj posle dodeljujejo mimo javnega razpisa.

A obrazložitve ministrstva za delo slonijo na majavih tleh. Računsko sodišče je namreč že večkrat zavzelo stališče, da lahko le javni razpis, na katerem imajo za posel možnost konkurirati vsa usposobljena podjetja, pokaže, katero podjetje je najbolj sposobno za razvoj in nadgradnjo nekega računalniškega programa. Vnaprejšnje sklepanje ministrstva, da sta to prav Comland in Rais, je zato nedopustno.

Dodaten sum na poslovanje ministrstva meče revizija računskega sodišča iz julija 2013. Računsko sodišče je med drugim pod drobnogled vzelo tudi podelitev 2,4 milijona evrov vrednega prvega javnega naročila MDDSZ za razvoj aplikacije ISCSD iz leta 2010, ki sta ga neposredno dobila Comland in Rais.

»Za ministrstvo obstaja tveganje, da brez konkurence med ponudniki za naročene storitve ne bo dobilo najugodnejše cene. Ministrstvo uporabo postopkov s pogajanji brez predhodne objave (neposredno oddajo naročila Comlandu in Raisu, op. a.) utemeljuje s tem,  da  obstoječi  izvajalci  najbolje  poznajo  programsko  rešitev,  da  lahko  edini  zagotavljajo  nemoteno  delovanje  in  da  bi  uporaba  drugega  izvajalca  povsem onemogočila  delovanje  naročnika,  ni  pa  izvedlo  analize  stroškov  in  koristi  morebitne  menjave  obstoječe  programske  rešitve (poudarek avtorja članka).

Tako  se  slabša  pogajalski  položaj ministrstva, ta način naročanja pa pomeni nespoštovanje načel gospodarnosti in učinkovitosti pri izvrševanju proračuna, kot to določa tretji odstavek 2. člena zakona o javnih financah. Uporaba postopkov s pogajanji namesto odprtih postopkov javnega naročanja lahko v posameznih primerih predstavlja neskladje z drugim odstavkom 9. člena zakona o javnem naročanju (ZJN-2), ki od naročnika zahteva, da mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo,« je takrat zapisalo računsko sodišče.

Če prevedemo, MDDSZ zagotovo krši zakon o izvrševanju proračuna in najverjetneje tudi zakon o javnem naročanju. Še bolj skrb vzbujajoča pa je ugotovitev računskega sodišča, da se je MDDSZ s podjetjema Comland in Rais dogovorilo za ceno razvoja in nadgradenj aplikacije ISCSD2 v višini 2,4 milijona evrov, »še preden je opredelilo, kaj naj bi razvijalec razvil ter v kakšnem obsegu,« oziroma »še preden je ministrstvo točno vedelo, kakšno informacijsko podporo naj bi potrebovalo«. Z drugimi besedami: ministrstvo je podjetjema obljubilo, da bosta 2,4 milijona evrov dobili ne glede na to, kaj bosta za ministrstvo naredili.

MDDSZ je drugo javno naročilo podjetjema za nadgradnjo in vzdrževanje ISCSD2 v skupni vrednosti 4,8 milijona evrov brez javne objave naročila dalo konec aprila 2013, torej le tri mesece pred objavo revizije računskega sodišča. A kljub ugotovitvam revizije je, kot rečeno, letos spomladi obema podjetjema spet oddalo naročilo za vzdrževanje in nadgradnjo ISCSD za obdobje maj 2015–december 2017 v skupni višini 6,4 milijona evrov. Na naše vprašanje, ali so pred oddajo zadnjega naročila izvedli analizo stroškov in koristi morebitne menjave obstoječe programske rešitve oziroma ponudnikov, ki jo omenja računsko sodišče, so nam z MDDSZ odgovorili, da take analize niso naredili.

Za komentar naših ugotovitev glede pridobivanja poslov smo se že 10. avgusta obrnili tudi na podjetji Comland in Rais. Zanimalo nas je, kako komentirajo ugotovitve računskega sodišča ter ali odvisnost svojega poslovanja od ministrstva za delo vidijo kot poslovno tveganje, in če je tako, ali poskušajo pridobiti nove naročnike. Od podjetij nismo dobili odgovora.

Aplikacija ISCSD2 vseskozi s tehničnimi težavami

Dodatno negativno luč na posle ministrstva v primeru aplikacije ISCSD meče dejstvo, da se njeni uporabniki vseskozi srečujejo s težavami pri njenem delovanju.

ISCSD2 je povezana s 53 različnimi zbirkami podatkov o državljanih: bankami, centralnim registrom prebivalcev, evidencami gospodinjstev in lastništev vozil, finančno upravo in ostalimi, ki vsebujejo potrebne podatke za odločanje o socialnih pravicah. Ta povezanost socialnim delavcem omogoča, da lahko prek ISCSD2 za katero koli osebo preverijo njeno finančno stanje in ostale relevantne podatke. Na njihovi podlagi aplikacija nato ugotovi, ali je oseba upravičena do socialne pomoči in drugih socialnih prejemkov, kot sta na primer otroški dodatek ali subvencija za plačilo vrtca in podobno, ter v kakšni višini.

Aplikacijo so na centrih za socialno delo začeli uporabljati decembra 2011. A zaradi hudih težav z njenim delovanjem centri takrat socialnih pomoči več mesecev niso mogli izplačati kar 4500 čakajočim socialno ogroženim osebam. Računsko sodišče je v reviziji ugotovilo, da je bil razlog za nedelovanje aplikacije med drugim nezadostno testiranje njenega delovanja pred vpeljavo.

Težave pri delovanju ISCSD se pojavljajo še zdaj. Socialni delavec, ki je želel ostati anonimen, nam je pojasnil, da je aplikacija »sama po sebi dobra in olajša delo«. A deluje z občasnimi motnjami.

»Celotno aplikacijo podpirata v enem delu Rais, v drugem pa Comland. Dela se razlikujeta, zato je tudi delo pri odločanju o dodelitvi različnih socialnih pravic, ki jih podpirata različna izvajalca, različno. Na primer, od začetka do približno 12. avgusta ni delovalo odločanje o oprostitvi plačila socialno varstvenih storitev. Zataknilo se je pri pridobivanju podatkov iz uradnih evidenc, zato ni bilo mogoče izdati odločb. Večkrat se zgodi, da včasih tudi po več ur aplikacija ne deluje. Večinoma se nepravilnosti odpravijo hitro,« nam je povedal socialni delavec.

Na ministrstvu za delo so kmalu po vpeljavi aplikacije, avgusta 2012, sicer izrazili mnenje, da so občasne težave pri delovanju aplikacije, ki je tako velik sistem, nekaj običajnega .

Posodobitev (27. 8. 2015, 12:02)

Minister za javno upravo Boris Koprivnikar se je na Twitterju odzval na članek: tudi on ne vidi razloga za deljenje poslov ministrstva za delo za nadgradnjo aplikacije ISCSD2 mimo javnih razpisov:

@Podcrto @TomazLisec res, je … nisem prebral do konca … v tem primeru tudi sam ne vidim razloga za zapiranje razpisa

— Boris Koprivnikar (@kobo00) August 27, 2015

Ob tem je obljubil, da bo na zadevo opozoril strateški svet za informatiko. Ta je »odgovoren za vodenje, koordiniranje in nadzor nad razvojem informatike v državni upravi.«

@Podcrto @TomazLisec To je zadeva za strateski svet za informatiko … opozorim …

— Boris Koprivnikar (@kobo00) August 27, 2015