Količina proizvedene plastike globalno gledano vsako leto narašča. Evropska unija pri tem kljub napredni zakonodaji ni izjema. 

Delež reciklirane odpadne plastične embalaže v državah EU narašča, a še hitreje narašča količina plastične embalaže, dane na trg. Leta 2018 so države članice reciklirale skoraj dva milijona ton več plastične embalaže kot leta 2010, a ker je proizvodnja plastične embalaže naraščala še hitreje, je tega leta vseeno ostalo približno 650.000 ton nereciklirane embalaže več kot leta 2010 – ta je pristala v sežigalnicah, na smetiščih ali bila nenadzorovano odstranjena.

Leta 2018 je bila v Evropski uniji kot del Agende za trajnostni razvoj do leta 2030 OZN sprejeta Evropska strategija za plastiko v krožnem gospodarstvu, katere cilj je vzpostavitev krožnega gospodarstva, v katerem bi bilo mogoče do leta 2030 vso plastično embalažo, dano na trg v EU, ponovno uporabiti ali reciklirati. 

V skladu s strategijo je sledil tudi sklop sprememb direktiv, ki urejajo ravnanje z odpadki. Maja 2018 so bile med drugim sprejete spremembe direktive o odpadkih, ki so prvič določile tudi minimalne standarde za sisteme proizvajalčeve razširjene odgovornosti – PRO. 

V sistemih PRO naj bi za odpadke odgovarjali izvirni povzročitelji – v tem primeru proizvajalci embalaže. V Sloveniji lahko to odgovornost izpolnjujejo tudi tako, da sklenejo pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo – DROE. Družba je potem odgovorna za upravljanje ravnanja z odpadno embalažo v imenu proizvajalca. 

Slovenski sistem PRO na področju odpadne embalaže ima po naših ugotovitvah več sistemskih težav. Težave z določanjem deležev, ki naj bi jih od komunal prevzemale posamične DROE, smo obravnavali v prvem delu preiskave. 

Ko z istim odpadkovnim tokom upravlja več družb, si morajo te družbe namreč med seboj razdeliti odpadke glede na to, s koliko s proizvajalci embalaže imajo sklenjene pogodbe. Pristojno ministrstvo je določanje deležev za prevzem več let urejalo z uredbami, te pa niso imele zadostne zakonske podlage. 

Od samega začetka določanja deležev so zato med ministrstvom in DROE potekali sodni spori, ki trajajo že več kot desetletje. Medtem se je neprevzeta embalaža vsako leto kopičila pri izvajalcih javnih služb. Država je morala zato v interventne odvoze vložiti že 16,5 milijonov proračunskega denarja, ti izredni odvozi pa so imeli tudi negativne okoljske posledice, saj je več kot 80 % te embalaže končalo v sežigalnicah. Ker je embalaža tako dolgo ležala na komunalah, je namreč izgubila večino reciklabilnega potenciala.

Vendar neurejenost zakonodaje glede deležev ni edini sistemski problem v sistemu ravnanja z odpadno embalažo v Sloveniji. V drugem delu preiskave smo se osredotočili na delitev stroškov med komunalami, DROE in občani, organizacijo sistema ravnanja z odpadno embalažo, v katerem sodelujejo DROE in njihovi podizvajalci, ter potencialno kršenje evropske direktive, ki zadeva to delitev stroškov. Ugotovili smo, da je sistem netransparenten in ni vzpostavljen tako, da bi proizvajalce spodbujal k bolj trajnostnim proizvodom.

Marca 2022 je bil sprejet tretji Zakon o varstvu okolja (ZVO-2), ki naj bi med drugim uvedel drugačno ureditev sistema PRO, kot smo jo poznali doslej – posamični odpadkovni tok bi prevzela ena sama organizacija, ki bi morala delovati nepridobitno. 

A večina DROE je na člene zakona, ki spreminjajo sistem PRO, vložila pobudo za ustavno presojo. Ustavno sodišče je izvajanje členov, dokler ne razsodi o njihovi ustavnosti, zadržalo. Celoten sektor tako čaka na sodbo, ki bo odločila o prihodnosti sistema PRO pri nas in odločilno vplivala na delovanje sistem ravnanja z odpadno embalažo.

Dodaten zaplet je to, da je 5. januarja 2023 potekel rok za zagotovitev skladnosti sistemov PRO z novimi minimalnimi standardi za sisteme PRO, kot jih določa evropska direktiva o odpadkih. Ker Slovenija do tega datuma ni uspela vzpostaviti vseh minimalnih standardov sistemov PRO, država tvega kazen zaradi kršitve direktive. S pristojnega ministrstva so nam pojasnili, da dokler sodišče ne odloči o ustavnosti členov ZVO-2, ne morejo urediti podzakonskih aktov, ki urejajo PRO za posamezna področja.

Kako bomo v Sloveniji spremenili sistem PRO, do odločitve ustavnega sodišča ne bo jasno. Sprememba direktive iz leta 2018 od držav članic med drugim zahteva, da kot minimalne standarde zagotovijo enako, a sorazmerno obravnavo proizvajalcev proizvodov, za katere velja PRO, da so javno objavljene informacije o finančnih prispevkih na enoto proizvoda, danega na trg, da v primerih, ko deluje več organizacij, ki v imenu proizvajalcev izvajajo obveznosti PRO, država imenuje organ, ki nadzira izvajanje obveznosti PRO, in da morajo stroški proizvajalcev kriti tudi stroške ločenega zbiranja odpadkov ter odvoza in obdelave.

Nekateri odpadki prinašajo dobiček, drugi pomenijo strošek

Vsi odpadki nimajo enake vrednosti. 

Različno vrednost odpadkov so nam pojasnili na Zbornici komunalnega gospodarstva: »Iz odpadne embalaže imajo pozitivno vrednost papirna in kartonska embalaža, steklena embalaža, kovinska (železna in aluminijasta) embalaža, PET-plastenke ter prozorna folija. Vsa ostala embalaža pa predstavlja strošek energetske izrabe (sežiganja) odpadkov. Te materiale, ki imajo pozitivno vrednost, se proda podjetjem, ki jih reciklirajo in predelajo v novo vhodno surovino, namenjeno za proizvodnjo novih izdelkov.«

Odpadna embalaža nastaja na dva načina: ena je komunalna in druga nekomunalna. Prva nastaja v gospodinjstvih, druga pa izven njih: v trgovinah, proizvodnji, storitvenih dejavnostih in drugje.

Ministrstvo porazdelitev komunalne odpadne embalaže ureja s predpisi iz Uredbe o embalaži in odpadni embalaži, in sicer s tem, da so komunalna podjetja obvezana, da vso embalažo brezplačno predajo DROE, in nadalje s tem, da mora vsaka DROE embalažo pobirati pri prav vsaki komunali v državi. 

Na posamični komunali morajo vsaki izmed šestih DROE predati količino, skladno z vladno določenim deležem. Deleži se trenutno določajo vsako leto kvartalno in posebej za štiri vrste embalaže: papir in karton, steklo, les in mešano embalažo (plastika, kovine, kompoziti in drugo).

Uredba določa, da mora vsak izvajalec vsaki DROE brezplačno predati delež vse embalaže, ki jo zbere, ne glede na njeno vrednost. Za nadzor nad izvajanjem uredbe je zadolžen pristojni inšpektorat.

Nad prevzemom nekomunalne odpadne embalaže pa ministrstvo nima nadzora, saj je ta stvar pogodbenih dogovorov med DROE in povzročitelji. To odpadno embalažo DROE pobirajo neposredno od gospodarskih subjektov, pri katerih nastaja. Tista DROE, s katero proizvajalec sklene pogodbo, pobira vso nekomunalno odpadno embalažo neposredno od proizvajalca.

Nekomunalna odpadna embalaža je zaželena zaradi čistosti. Nasprotno pa je komunalna odpadna embalaža, ki nastaja v gospodinjstvih, po navadi mešana (v rumene kontejnerje mečemo različne vrste embalaže), neredko pa so v njej tudi drugi odpadki in ostanki hrane. Razvrščanje in čiščenje embalaže pa povzroča dodatne stroške pri obdelavi.

Večino stroškov ravnanja s komunalno embalažo nosimo občani

Eden izmed problemov delovanja sistema PRO v Sloveniji je netransparentnost stroškov v sistemu, na katero je večkrat opozorilo Računsko sodišče. 

V sistemu ravnanja z odpadno embalažo sodeluje mnogo akterjev: proizvajalci oziroma povzročitelji (v Sloveniji jih posluje skoraj 9.400) plačajo t. i. embalažnino eni izmed šestih DROE. Slednje s temi embalažninami financirajo ravnanje z embalažo, ko ta postane odpadek. 

Embalažo, ki nastaja v podjetjih, DROE prevzemajo neposredno od njih kot nekomunalno embalažo. 

Embalažo, ki nastaja v gospodinjstvih, pa odvažajo in zbirajo komunalna podjetja (izvajalci javnih služb), financirana z denarjem občanov in občin. Vsaka DROE mora nato pri vseh 71 izvajalcih javne službe, ki v Sloveniji zbirajo določene vrste komunalnih odpadkov, prevzeti določeno količino komunalne odpadne embalaže v skladu s svojim deležem, ki ga določi ministrstvo glede na to, s koliko proizvajalci ima posamična DROE tisto leto sklenjene pogodbe. Kot smo predstavili v prvem članku, pri prevzemanju deležev že več kot desetletje prihaja do težav. 

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je urejala področje od 2006 do 2021, je opredeljevala, kako naj se stroški ravnanja z odpadno embalažo razdelijo med komunalna podjetja in DROE. Komunalna podjetja krijejo stroške postavitve in vzdrževanja infrastrukture ločenega zbiranja, skrbijo za praznjenje zabojnikov in odvoze z naših dvorišč ter izločanje odpadne embalaže iz mešanih odpadkov. DROE so dolžne kriti vse stroške ravnanja z odpadno embalažo od trenutka, ko jo prevzamejo od komunal, vključno s stroški samega prevzema.

V revizijskem poročilu leta 2015 je Računsko sodišče ministrstvo opozorilo, da smo edina država članica EU, kjer se vsi stroški, povezani z zbiranjem, vzpostavitvijo in vzdrževanjem infrastrukture za ločeno zbiranje odpadne embalaže, financirajo izključno s ceno izvajanja storitev javne službe in niso v nobeni meri sofinancirani s strani DROE. 

Nova uredba, sprejeta leta 2021, razdelitve stroškov ni uredila v skladu z zahtevami Računskega sodišča in spremembami evropske direktive iz leta 2018. Ministrstvo je razdelitev stroškov uredilo šele z novim Zakonom o varstvu okolja (ZVO-2) marca 2022. A zaradi zadržanja členov v času ustavne presoje prenos stroškov še ni uveljavljen v praksi. Občani za zdaj nosimo večino stroška ravnanja s komunalno odpadno embalažo: po podatkih analize Inštituta za javne službe  približno 65–70 %. 

Trenutno imamo v Sloveniji torej v sistemu PRO na področju embalaže še vedno sistem deljene odgovornosti, v katerem si stroške za ravnanje s komunalno odpadno embalažo s povzročitelji delimo občani. Sisteme ločenega zbiranja, odvoza in začasnega skladiščenja embalaže financiramo prek komunalnih položnic. Proizvajalci pa (prek DROE) poskrbijo, da embalažo od izvajalcev javnih služb nekdo prevzame, sortira in z njo ravna (sem spadajo izvoz, sežig, odlaganje, prodaja za recikliranje itd.). 

Dodaten zaplet na tem področju je povzročila sprememba evropske direktive o odpadkih iz leta 2018, ki prenos stroškov na proizvajalce (ali prehod iz deljene v razširjeno odgovornost) opredeljuje kot enega izmed minimalnih standardov za sisteme PRO držav članic EU. Ta standard bi morali vzpostaviti do 5. januarja 2023, česar še nismo storili. Z ministrstva so nam sporočili, da so minimalne zahteve že prenesli v pravni red RS z ZVO-2, a da je za njihovo izvajanje potrebna uskladitev posameznih podzakonskih predpisov. Teh pa ne morejo uskladiti, dokler ne bo znana odločitev ustavnega sodišča glede določb PRO. Sporočili so še, da so ustavno sodišče pozvali k čim prejšnji odločitvi, tudi iz razloga uskladitve prava RS z zakonodajo EU in zaradi tveganja postopka kršitve.

Netransparentnost stroškov negativno vpliva na okoljevarstveno delovanje

Računsko sodišče je večkrat izpostavilo tudi, da bi bilo za večjo učinkovitost sistema nujno imeti ustrezen pregled in nadzor nad prihodki in stroški v sistemu.

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je sicer določala, da so morale DROE v letnih poročilih poročati o tarifi za obračunavanje stroškov ravnanja s prevzeto ali zbrano odpadno embalažo ter o prihodkih, odhodkih in stroških, povezanih z ravnanjem z embalažo. A ker niso bile opredeljene vrste prihodkov, stroškov in odhodkov, o katerih naj bi DROE poročale, se je dogajalo, da so DROE poročale različno razčlenjene podatke. 

Računsko sodišče v poročilu navaja, da ti podatki zato med seboj niso bili primerljivi, hkrati pa pri večini DROE ni bilo jasno, koliko je prihodkov od embalažnin in koliko od prodaje sekundarnih virov. Tudi stroški so bili med seboj neprimerljivo razčlenjeni.

V revizijskem poročilu iz leta 2015 je Računsko sodišče izvedlo oceno prihodkov in stroškov ravnanja z odpadno embalažo. Na podlagi podatkov iz leta 2012 so ocenili, da so stroški ravnanja z odpadno embalažo DROE znašali 15,9 milijona evrov, prihodki zaradi zaračunavanja embalažnin in iz prodaje odpadne embalaže kot sekundarnih surovin pa 27,9 milijona evrov. 

Po mnenju Računskega sodišča prepuščanje DROE, da določajo stroške ravnanja z odpadno embalažo in jih javno ne razkrivajo, pomeni odmik od načela plačila za obremenjevanje okolja. Kot obrazložijo v poročilu, »je družbam za ravnanje z odpadno embalažo odsotnost nadzora nad njihovim finančnim poslovanjem omogočila zaračunavanje višjih embalažnin od stroškov, ki so se nanašali na ravnanje z odpadno embalažo«. Sodišče v poročilu doda, da so proizvajalci celotne stroške plačanih embalažnin v sistem prek cen izdelkov prenesli na končne uporabnike izdelkov, medtem ko so družbe za ravnanje z odpadno embalažo del embalažnin nad dejanskimi stroški ravnanja z odpadno embalažo vračale zavezancem v sistemu, del pa porabile za svoje poslovanje. 

V sistemu, v katerem stroški niso transparentno določeni, so cene embalažnin predmet pogajanj med DROE in proizvajalci. V Sloveniji pa nimamo nadzornega organa ali klirinške hiše, ki bi cene regulirala. Takšen organ bi sicer lahko skrbel tudi za usklajevanje cen glede na okoljske vidike materialov oziroma za t. i. ekomodulacijo cen, ki jo spodbuja tudi sprememba direktive iz leta 2018.

Slednja določa, da morajo države članice sprejeti ukrepe, s katerimi se zagotavlja, da se za posamezne proizvode cene uravnavajo glede na “trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in reciklabilnost ter vsebnost nevarnih snovi”. Po tej opredelitvi bi bila cena embalažnine za nereciklabilne materiale torej višja.

Ekomodulacija cen embalažnin naj bi delovala kot finančna stimulacija za povzročitelje, ki bi jih spodbudila k vlaganju v razvoj novih vrst embalaže, saj bi se jim to splačalo bolj kot vsakoletno plačevanje dražjih embalažnin. Sistem PRO naj bi prek ekomodulacije cen za povzročitelje tako prispeval ne le k doseganju okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki (višji odstotki recikliranja odpadne embalaže), temveč tudi vplival na problem povzročanja teh odpadkov oziroma prodaje za okolje obremenjujočih proizvodov, kot so nereciklabilne plastike. 

Ministrstvo je Računskemu sodišču glede razlik v cenah leta 2015 pojasnilo, da so DROE pri določanju stroškov samostojne in da načelo konkurenčnosti med njimi pomeni, da lahko z racionalizacijo poslovnih procesov dosežejo optimalne cene ob upoštevanju okoljskih ciljev. 

Drugačno razlago razlike v cenah storitev ravnanja z embalažo najdemo v ugotovitvah analize Inštituta za javne službe. V Analizi ustreznosti uveljavitve sistema PRO v skladu s predlogom ZVO-2, ki jo je ministrstvo naročilo nekaj let kasneje, so avtorji študije zapisali: »Kljub konkurenci med organizacijami do sedaj organizacije v praksi niso zmanjšale stroškov preko inovacij, temveč zaradi nižanja kakovosti storitev in ‘cherry pickinga’«. Izraz se v omenjeni analizi nanaša na selekcioniranje rednega odvoza ločeno zbranih odpadkov glede na stroške obdelave embalaže. 

Kako sodelujejo DROE in podizvajalci? 

Posamične DROE za zbrano odpadno embalažo ne poskrbijo same. Pri ravnanju z odpadno embalažo sodelujejo s prevozniki, zbiralci in predelovalci. Tri DROE te storitve najemajo na trgu. Dve DROE pa, poleg tega, da lahko storitve najemata, določene storitve opravljata tudi sami. To sta Dinos in Surovina. Prav tako je DROE Recikel kapitalsko povezan s podjetjem Salomon, ki tudi deluje na področju ravnanja z odpadno embalažo kot podizvajalec. Te tri DROE so torej vertikalno povezane z izvajalci v sistemu. 

Vertikalne povezave na področju ravnanja z odpadno embalažo lahko pomenijo, da DROE, ki za svoje pogodbene partnerje opravlja neko storitev (na primer zbiranje), to isto storitev prodaja tudi drugi DROE, ki ji hkrati predstavlja konkurenco pri sklepanju pogodb s proizvajalci.

Od ARSO smo pridobili podatke o podizvajalcih, s katerimi so DROE sodelovale med julijem 2021 in junijem 2022. V ravnanju z odpadno embalažo je v tem obdobju sodelovalo 745 slovenskih in 213 tujih podjetij. Med slovenskimi podjetji je med njimi šest takšnih, ki jih je najelo vseh šest DROE. Med njimi sta tudi Dinos in Surovina.

To pomeni, da sta DROE Dinos in Surovina storitve ravnanja z odpadno embalažo opravljali tako zase kot za vsako od konkurenčnih DROE. To je v trenutni ureditvi področja zakonito, novi ZVO-2 pa bi tovrstne vertikalne povezave med DROE in izvajalci prepovedal.

Sum kartelnega dogovarjanja

Konec leta 2019 je Javna agencija za varstvo konkurence izdala odločbo, v kateri je Surovino, Dinos, Recikel in Salomon (izvajalca, povezanega z Reciklom) obtožila kartelnega dogovarjanja z namenom izrinjanja DROE Interzero (prej Interseroh) s trga. 

Kot že napisano, Surovina in Dinos delujeta tako na področju izvajalcev storitev ravnanja z odpadno embalažo kot tudi kot DROE. DROE Recikel pa je povezan z izvajalcem storitev Salomon. 

Agencija je v odločbi navedla, da so se omenjene tri DROE in podjetje Salomon dogovorili za prenehanje izvajanja storitev z nekomunalno embalažo za konkurenta Interseroh, ki pri Surovini, Dinosu in Salomonu v velikem delu povprašuje po teh storitvah. 

Ena izmed obtoženih DROE je agenciji priznala krivdo in sodelovala s posredovanjem dokazov o kartelnem dogovoru. 

Odločbe še niso pravnomočne. 

V Surovini zanikajo obtožbe in poudarjajo, da kartelnega dogovarjanja ni bilo. Poudarjajo, da je bila odločba na Upravnem sodišču že razveljavljena in da so prepričani, da bo tudi postopek zaključen z enako ugotovitvijo. 

V Reciklu so v odgovoru zapisali, da so prepričani, da bo v postopku na koncu pravnomočno ugotovljeno, da navedenih kršitev ni bilo. 

V Dinosu so zapisali, da odločitve ne bodo komentirali  do pravnomočnosti odločbe Javne agencije RS za preprečevanje konkurence.

Tudi iz podjetja Interzero so sporočili, da ne smejo komentirati podrobnosti teh odločb. Dodali pa so, da Slovenija za boljšo transparentnost na tem področju potrebuje nadzorno komisijo, kakršno imamo tudi na področju telekomunikacij.

Na agenciji so nam potrdili, da ena izmed odločb čaka na obravnavo na Upravnem sodišču, druga pa je bila tam že obravnavana, in sicer jo je sodišče odpravilo. Agencija je zaprosila za revizijo na Vrhovnem sodišču, to pa še ni odločilo, ali bo sodbo revidiralo.

ZVO-2: Kako bi nov zakon spremenil sistem PRO?

Nov zakon o varstvu okolja ZVO-2, sprejet marca 2022, določa, da vsak odpadkovni tok vodi samo ena nepridobitna organizacija, ki je v lasti proizvajalcev in ki deluje pod nadzornim telesom. 

Določa tudi prepoved vertikalnih oziroma kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci  zbiranja in obdelave odpadkov na eni in DROE ali proizvajalci na drugi strani, upoštevanje dejanskih stroškov pri določanju cen ter t. i. ekomodulacijo cen, ki določa, da se cene embalažnin določajo tudi glede na trajnost same embalaže, ki jo proizvajalci dajejo na trg.

Sistemska prenova PRO po ZVO-2:

• 1 odpadkovni tok = 1 organizacija PRO
• nepridobitno delovanje organizacije
• organizacija v izključni lasti proizvajalcev (povzročiteljev): lastniški delež enega ne sme presegati 25 %; skupaj morajo lastniki pokrivati vsaj 10 % proizvodov, danih na trg
• prepoved vertikalnih kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci in organizacijo ali deležnikom organizacije
• organizacija ne sme izvajati dejavnosti ravnanja z odpadki, ampak samo upravlja s sistemom, izvajalce izbira prek javnih razpisov
• nadzorno telo (2 predstavnika proizvajalcev oziroma lastnikov, 2 predstavnika pridruženih proizvajalcev, 1 predstavnik ministrstva)
• pri določanju cen mora organizacija upoštevati dejanske stroške in prihodke iz ponovne uporabe proizvodov ter pri zaračunavanju v največji možni meri ekomodulirati cene
• proizvajalci krijejo tudi stroške zbiranja in odvoza komunalnih odpadkov

Zakon opredeljuje  nepridobitno skupno shemo za ravnanje z odpadno embalažo, ki deluje tako, da morajo DROE vsak presežek vplačanih embalažnin, ki se ne uporabijo za ravnanje z embalažo, bodisi vrniti povzročiteljem, ki so preveč vplačali, bodisi prenesti v naslednjo sezono ravnanja in temu primerno znižati embalažnino. Sistem z eno nepridobitno organizacijo poznajo tudi v drugih državah članicah, kot so Češka, Francija, Španija, Belgija, Nizozemska in druge.

Trenutno je izvajanje zakona po sklepu ustavnega sodišča delno zadržano, saj so DROE Interzero, Dinos, Surovina in Recikel na člene ZVO-2, ki predpisujejo nov sistem PRO, vložile pobudo za ustavno presojo. 

V njej so med drugim argumentirale, da je z novo zakonodajo »poseženo v njihova pravna upravičenja (2. člen Ustave)«, saj naj bi morale prenehati z delovanjem, zakonodajalec pa naj ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu. S tem naj bi bilo kršeno načelo zaupanja v pravo.

Menijo, da bi sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v neprofitno pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Pobudniki so zapisali tudi, da ukrepi ZVO-2 pomenijo najmočnejši poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude ter vzpostavljajo monopolno organizacijo.

Vlada je v odgovoru na pritožbo ustavnemu sodišču argumentirala, da namen ureditve sistema PRO naj ne bi bilo komercialno trženje proizvodov in storitev ter poslovanje z namenom pridobivanja dobička, temveč doseganje okoljskih ciljev recikliranja odpadkov. 

Po mnenju vlade ne gre za opravljanje gospodarske dejavnosti, zato ureditev ne more posegati v gospodarsko pobudo. Menijo, da je v javnem interesu večja učinkovitost sistema, veljavna ureditev pa PRO ne izvaja zaradi izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti, temveč zaradi poslovnih interesov. Vlada je v odgovoru na pritožbo zapisala tudi, da v primeru zadržanja izvrševanja izpodbijanih določb pravna podlaga za spremenjeni sistem PRO od januarja 2023 ne bo urejena ter da bo s tem obstajalo realno tveganje za nadaljnjo neučinkovitost in nedelovanje sistema PRO, kopičenje odpadkov in potrebo po državnih intervencijah.

Vlada je dodala, da bi z zadrževanjem izvrševanja izpodbijanih določb »še naprej ostala neizpolnjena obveznost vzpostavitve minimalnih zahtev sistema PRO v skladu s pravnim redom EU in bi se nadaljevali postopki zoper državo zaradi kršitev prava EU«, kot je ustavno sodišče navedlo v sklepu iz maja 2o22. Z ministrstva so nam sicer v odgovoru na novinarsko vprašanje marca 2023 sporočili, da Evropska komisija še ni sprožila postopka proti Sloveniji zaradi nevzpostavljenih minimalnih standardov PRO.

Ustavno sodišče je maja 2022 sklenilo, da do končne odločitve zadrži izvrševanje večine izpodbijanih členov in s tem zadrži potencialno spremembo sistema PRO, dokler ne bo razsodilo o ustavnosti prenovljenega sistema, ki ga predvideva ZVO-2.

Celoten sektor čaka na odločitev ustavnega sodišča

Trenutno torej ni jasno, kako bomo v Sloveniji spremenili sistem. 

Mag. Tanja Bolte, v. d. direktorice Direktorata za okolje na MOPE, nam je povedala, da na ministrstvu čakajo sodbo ustavnega sodišča in upajo, da bo sodišče ugotovilo skladnost z ustavo. Poudarila je tudi mnenje ministrstva, da bi bila ena nepridobitna organizacija, ki bi upravljala z ravnanjem z vso embalažo v Sloveniji, bolj učinkovita in ekonomična. 

Ministrstvo se pri tem naslanja tudi na ugotovitve analize Inštituta za javne službe, objavljene septembra 2021, ki smo jo pri Pod črto pridobili po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja.

Trditvi, da bi bil sistem z eno organizacijo učinkovitejši, nasprotuje študija ekonomistov Aljoše Feldina in Saše Polanca, objavljena avgusta 2022. Študija, ki jo je naročila DROE Interzero, izpostavlja povezanost med intenzivnostjo konkurence in stopnjama investicij ter inovacij, zaradi česar avtorja študije predlagata, da ZVO-2 vstopa organizacij ne omeji številčno.

Avtorji študije češkega Centra za ekonomske in tržne analize (CETA) iz leta 2018 poudarjajo, da v dejavnosti, kot je ravnanje z odpadki, ne gre za klasičen trg s korelacijo med povpraševanjem in ponudbo, temveč je to umetno ustvarjen trg. Tak trg po njihovo ustvari šele določena pravna podlaga z jasnimi političnimi cilji in zanj zato ne velja, da več konkurence zagotavlja večjo učinkovitost. 

V primeru sistema PRO proizvajalci v sheme namreč vnaprej vplačajo embalažnine, ki naj bi se kasneje namenile za ravnanje z odpadki, ki bodo šele nastali iz njihove embalaže. Namen vplačanih embalažnin je doseganje okoljskih ciljev, ki so tudi pravno predpisani. 

Kakovost izvedene storitve torej ne vpliva na finančni priliv (v obliki embalažnin), ki je izveden vnaprej. Študija CETA se konča z ugotovitvijo, da med večjim številom  organizacij v sistemu PRO in izboljšano učinkovitostjo ni pozitivne korelacije, temveč je ta v mnogih primerih negativna. Ugotavljajo tudi, da sistemi z eno organizacijo dosegajo višje odstotke ločevanja in recikliranja ter da je neprofitni status organizacije osnovni pogoj za preprečevanje zlorab in zagotavljanje funkcionalnosti sistema.

Da so sistemi z eno organizacijo cenejši in bolj učinkoviti, na podlagi primerjalne analize med sistemi izpostavljajo tudi v analizi avtorjev iz Univerze Bocconi.

Predstavniki nevladnih okoljskih organizacij, s katerimi smo govorili, se pridružujejo ministrstvu v upanju, da ustavno sodišče dovoli implementacijo reforme sistema PRO. »Originalen namen ni bil ustvarjanje dobička iz smeti. Evropska odpadkovna politika nas usmerja, da bi bilo ravnanje z odpadki v javnem interesu in da bi bili tu pomembni okoljski cilji, in ne ekonomski cilji. Pri nas se je to iznakazilo stran od tega, kar tudi Evropa nareka glede prioritet pri ravnanju z odpadki – prioriteta je recikliranje, ponovna uporaba – ne cenejše odpravljanje,« je povedal Aljoša Petek iz Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij.

Tudi pri Ekologih brez meja podpirajo reformo sistema PRO, predstavljeno v ZVO-2, nam je povedal Jaka Kranjc. »Sistem je zatečen že več kot 10 let. Imamo vedno nove obveze in v tem sistemu ne funkcionira ta komunikacija med organizacijami in proizvajalci, ki jih zastopajo.« Kranjc je posebej poudaril pomembnost vzpostavitve ekomodulacije cen in s tem preoblikovanja sistema na način, da bodo proizvajalci primorani na trg dajati okoljsko manj problematično embalažo.

Pri Zbornici komunalnega gospodarstva spremembo sistema PRO na podlagi ZVO-2 podpirajo. Sporočili so nam, da na neustrezen sistem PRO v Sloveniji opozarjajo že od leta 2008 in menijo, da ZVO-2 predvideva ustrezne rešitve, ki so usklajene s pozitivno prakso v nekaterih drugih državah EU.

Izmed DROE spremembo sistema PRO, kot jo predvideva ZVO-2, podpirajo v Slopaku. DROE Interzero, Dinos, Recikel in Surovina so na člene ZVO-2, ki uvajajo spremenjen sistem PRO, vložile ustavno presojo.

V DROE Interzero spremembe sistema PRO vidijo kot pot v monopol ene organizacije: »To je pot v monopol, v kartelno dogovarjanje cen, v pogubo znanja na področju trajnostnih storitev in zato smo s številnimi proizvajalci podali zahtevo za presojo ustavnosti zakona. V ZVO-2 pogrešamo tudi idejo neodvisne agencije za nadzor tega področja. Zakon je torej v nekaterih delih dober, v nekaterih delih pa poguben,« so zapisali.

Iz Recikla so sporočili, da ne podpirajo sistema ene organizacije za en odpadkovni tok, kot je to predvidel ZVO-2. Dodali pa so, da bi sistem ene organizacije podprli, »če bi bilo predvideno, da bo ta organizacija dejansko poskrbela za ustrezne standarde ravnanja z odpadki, kontrolo nad celotnim sistemom, ustrezno sankcioniranje kršiteljev ter izbor izvajalcev storitev ravnanja z embalažo preko samih proizvajalcev oz. trgovcev, ki bi te storitve na koncu plačali in bi morali biti zainteresirani za čim bolj ustrezen izbor«.

Iz Dinosa so odgovorili, da predlagane ureditve PRO ne podpirajo. Iz Surovine so sporočili, da je po njihovem mnenju sprememba neustrezna.

Pri Embakomu niso želeli podajati komentarjev.

Na ministrstvu si želijo spremembo sistema PRO v skladu z ZVO-2. »Zdaj smo imeli PRO, ki se je izkrivil skozi vse spremembe. Proizvajalec je dal nekaj na trg in ga ni zanimalo, kje bo to končalo. Zdaj pričakujemo, ko bo proizvajalec organizacijo ustanovil, da bo tudi zahteval, da vse naredi od začetka do konca. Želimo, da se to izvaja skozi nepridobitno dejavnost. In da je ena shema za en odpadkovni tok. S tem smo sledili težnji po učinkovitosti sistema,« nam je povedala Bolte. 

Če bo sodišče odločilo, da ZVO-2 ni ustaven, Bolte napoveduje, da bodo na ministrstvu vseeno pripravili reformo sistema, ki bo vpeljala vse ostale zahteve razen določbe o eni organizaciji za en odpadkovni tok. Vseeno bi uvedli pogoj nepridobitnosti organizacij, ustanovitelji bi morali biti proizvajalci, organizacije ne bi smele biti vertikalno povezane z izvajalci ravnanja, skrbeti bi morale za ekomodulacijo cen. V primeru delovanja več organizacij za isti odpadkovni tok pa bi zakon predpisoval še nadzorni organ oziroma klirinško hišo, ki bi nadzirala in usklajevala delovanje več organizacij ter postavljanje cen za ravnanje z odpadki.

DROE smo vprašali tudi, kako bodo nadaljevali v primeru, da obvelja sprememba sistema PRO, kot jo je predvidel ZVO-2. Pri Dinosu so odgovorili, da bodo odločitve o nadaljnjem delovanju sprejemali, ko bo jasno, kakšna bo ureditev. Surovina bi v tem primeru prilagojeno še naprej izvajala storitev ravnanja z odpadno embalažo. Tudi pri Reciklu si želijo to dejavnost še naprej izvajati, v tem primeru pod okriljem nove organizacije ali pa nove agencije, ne želijo pa sami postati »monopolna organizacija«, so navedli v odgovoru. Iz Interzero so nam sporočili, da bodo v tem primeru spoštovali odločitev ustavnega sodišča, da pa takšnim pogojem za organizacijo, kot jo je predvidel zakonodajalec za reguliran trg, torej komunalno odpadno embalažo, ne ustrezajo. V Slopaku pa nameravajo v primeru ustavnosti ZVO-2 kandidirati kot organizacija na področju odpadne embalaže in se po potrebi ustrezno prilagoditi zahtevam nove zakonodaje.

Kdaj bo ustavno sodišče razsodilo, ni znano. Medtem pa še vedno ni jasno tudi, ali bo trenutna pravna ureditev v kombinaciji s trenutno pravnomočnimi okoljevarstvenimi dovoljenji dovolj, da Upravno sodišče ne bo ponovno zavrglo odločb inšpektorata, ki DROE prisiljujejo, da odvažajo neprevzete kupe embalaže.

Preiskava Problemi s plastiko je nastala v okviru mednarodnega projekta Evropske mreže za podatkovno novinarstvo (EDJNet), ki ga med aprilom 2021 in marcem 2023 projektno sofinancira Evropska komisija.