Branje tega prispevka vam bo vzelo približno 11 minut

Skrajšana verzija članka je objavljena tudi v sobotni prilogi časnika Večer

Težko bi trdili, da je nekdanji župan Občine Sveti Jurij ob Ščavnici Slavko Mihalič svoje delo opravljal v skladu z etičnimi načeli in pričakovanjem ljudi, ki so ga izvolili.

Leta 2001 je brez sklepa občinskega sveta odredil plačilo takratnih dveh milijonov tolarjev (kar bi danes, upoštevajoč inflacijo, znašalo slabih 13.000 evrov) občinskega denarja za obnovo ceste na zasebni parceli njegovega brata. Med decembrom 2000 in decembrom 2002 je računovodstvu občine predložil še zahtevke za izplačila za skupno 1,2 milijona tolarjev (7.700 evrov) potnih stroškov za 72 službenih poti, ki jih ni nikoli opravil. Lokalnemu pevskemu zboru je za prvomajski nastop leta 2001, ki prav tako ni bil nikoli opravljen, dal 100.000 tolarjev, še dobrih 50.000 tolarjev pa je nezakonito dal za obnovo lokalnega nogometnega igrišča in gasilskega doma. Oboje pod pretvezo, da bo denar namenjen za obnovo občinske stavbe.

Sodišče je junija 2006 Mihaliča zaradi zgornjih kaznivih dejanj zlorabe uradnega položaja ali pravic kaznovalo na sedem mesecev pogojne zaporne kazni in mu naložilo plačilo stroškov postopka v višini dobrih 200.000 tolarjev. Nekdanji župan jo je torej odnesel precej dobro: ostal je na prostosti, obenem pa je moral kot kazen plačati približno petino vsote, ki jo je med leti 2000 in 2002 prejel z izdajanjem lažnih potnih nalogov.

Lahko pa bi tudi rekli, da je imel župan Mihalič to nesrečo, da so ga pri njegovem početju ujeli in obsodili. Kot kaže naša analiza podatkov o pravnomočno obsojenih osebah za kazniva dejanja, povezana z opravljanjem javne funkcije, je namreč obsodba za ta dejanja v Sloveniji prej izjema kot pravilo. Represivni in preiskovalni organi se bodisi izogibajo pregonom osumljencev bodisi za to nimajo potrebnega znanja.

Namesto sankcij pometanje pod preprogo

Po podatkih statističnega urada je bilo med leti 2006 in 2014 za kazniva dejanja, povezana z opravljanjem javne funkcije, pravnomočno obsojenih 182 oseb. Med ta kazniva dejanja smo šteli zlorabo položaja ali uradnih pravic, nevestno delo v službi, ponareditev ali uničenje poslovne listine, jemanje podkupnine oziroma sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje, in oškodovanje javnih sredstev. Lansko leto je bilo s 27 obsodbami med bolj plodnimi na tem področju.

Je to veliko ali malo? Za primerjavo poglejmo lanskoletne podatke o vseh obsojenih polnoletnih osebah za vsa kazniva dejanja. Sodišča so lani pravnomočno obsodila 9.410 polnoletnih oseb. Lani je v Sloveniji živelo skoraj okroglega 1,7 milijona polnoletnih oseb, kar pomeni 55,3 obsojenih oseb na 10.000 polnoletnih prebivalcev Slovenije. Javnih uslužbencev v Sloveniji pa je okoli 150.000, torej lanskih 27 obsodb pomeni 1,8 obsodbe na 10.000 javnih uslužbencev. Primerjava je seveda okorna, a pokaže sledečo sliko: obsodb javnih uslužbencev za kazniva dejanja, storjena med opravljanjem javne funkcije, je glede na število teh uslužbencev okoli tridesetkrat manj kot vseh obsodb polnoletnih državljanov v Sloveniji.

Obsodbe po posameznih kaznivih dejanjih

Zakaj je temu tako? So javni uslužbenci toliko bolj pošteni od povprečnega prebivalca v Sloveniji?

Lahko bi rekli, da imamo v javnem sektorju razvito neko stopnjo kulture, odgovornosti, zaradi katere javni uslužbenci ne izvršujejo kaznivih dejanj. Lahko pa je razlog za malo obsodb nekompetentnost, neusposobljenost in neučinkovitost odkrivanja kaznivih dejanj javnih uslužbencev, meni Darko Stare, nekdanji kriminalist, pomočnik direktorja uprave kriminalistične policije, nato vodja preiskav na komisiji za preprečevanje korupcije in trenutni državni sekretar na pravosodnem ministrstvu. Stare se bolj nagiba k drugemu razlogu: »Lahko je razlog premalo znanja, lahko je v kulturi, sistemu vrednot, ki obvladujejo naš prostor, lahko je razlog lažna solidarnost ali navidezna zaščita integritete inštitucije ali posameznika v javnem sektorju, ko je ta zaščita bolj pomembna kot obremenjujoča resnica, da je nekdo storil kaznivo dejanje.«

Policija in tožilstvo morata po uradni dolžnosti preganjati kazniva dejanja, povezana z delovanjem javnih uslužbencev, a tega pogosto ne storita. »Imamo vprašanje kakovosti in profesionalnih standardov pri pregonu. Skrbnost, vestnost, prizadevnost pri delu. Tega je bistveno premalo,« poudarja Stare. Torej, da se glede na minule izkušnje ve, kako mora ravnati vsak kriminalist, tožilec, da izvede vse ukrepe za odkritje storilca. Zdaj pa je uspešnost odkrivanja vse preveč odvisna le od zagnanosti posameznega preiskovalca, opaža Stare: »Če dobiš zavzetega preiskovalca, bo naredil več kot pričakuješ in bo učinkovit, obdolženec bo dobil tisto, kar mu gre, oškodovanec pa bo zadovoljen. Lahko pa imaš smolo in boš dobil preiskovalca, ki mu zavzetost ni pomembna vrednota; oškodovanec bo takrat prikrajšan, obdolženec privilegiran, javna sredstva pa bodo nezaščitena.«

Toda, nasvete je vedno lažje deliti, kot pa uresničiti. Še posebej v slovenski kulturi, kjer je »rihtanje« služb, ugodnosti svojim prijateljem, pa četudi nezakonito, pogosto videno kot vrednota in ne sramu vredno početje. Je v takšni kulturi sploh možno še kaj storiti?

»Ker se zemlja ni začela vrteti danes, obstajajo na vsakem področju neke izkušnje, primerjalna znanja, dobre prakse. Ve se, kako se lahko v določenih preiskavah pridobi odločilne dokaze. Če imaš to standardizirano in v vsakem postopku tudi izvedeš, potem je to dobra podlaga, da bo postopek učinkovit,« pove Stare.

Poleg standardizacije moramo vzpostaviti tudi boljše vodenje državnih organov. »Pri javnem sektorju gre za upravljanje s tujim, zato je treba okrepiti mehanizme za zagotovitev dobrega upravljanja. To pa lahko dosežemo s kakovostno izbiro posameznikov, ki jim je zaupano upravljanje z javnimi sredstvi. Pridemo že skoraj do floskule: pravi ljudje na pravem mestu. Izkušnje iz preteklosti pa žal kažejo, da ljudje, ki so zadolženi bodisi za preiskovanje kaznivih dejanj bodisi za upravljanje javnih organov, teh lastnosti preveč pogosto nimajo. Zato nastaja škoda. Namesto odgovornosti pa postane pomembna lažna solidarnost, torej da ohranijo dobro ime nekega organa, da ne bodo vsi mediji pisali, da imamo tu lopove,« je prepričan Stare.

Proti tej kulturi lažne solidarnosti pa se ni lahko boriti. Predpise imamo v Sloveniji sicer idealne, poudarja Stare: v kodeksu etike javnih uslužbencev je jasno zapisano, da morajo prijaviti vsako zaznano morebitno nezakonito ravnanje. Zalomi pa se pri spoštovanju teh načel. »Zavedati se moramo, da nam še ne gre tako slabo. Ko ti zmanjka virov, vode, energije, družba odreagira. Mi pa smo vendarle v zgornjih odstotkih razvitih držav v svetu. Lažje je nepravilnosti opazovati, če tako rečem, iz hotela, s pivom v roki, kot pa če ti res manjka stvari,« meni Stare.

Obenem zapostavljamo tudi ostale tipe odgovornosti, kot sta odškodninska ali delovnopravna. Povprečen Slovenec namreč odgovornost razume le kot dokazano krivdo v kazenskem postopku. A to je napačno mišljenje, poudarja Stare. »Kazenski postopek je skrajno sredstvo. Ne govorimo pa o etiki, delovnopravni odgovornosti, korporativni odgovornosti. Če nekdo upravlja z neko hišo in se vrednost hiše zmanjša, upravnik ni storil kaznivega dejanja. A obenem ni uspešen. Zato najameš novega. Pri nas imamo pa situacijo, da ti včasih še politika nastavi nekoga, da nato skupaj izčrpavajo javna sredstva.«

Kako razbiti ta modus operandi? Ali moramo čakati, dokler ne postanemo vsi berači? Pomembno vlogo igrajo civilna družba in mediji, je prepričan Stare. »Z izpostavljanjem problemov lahko mediji poudarjajo pomembnost poštenega, etičnega, dobronamernega delovanja javnega sektorja. To je na dolgi rok edino učinkovito. A mediji so pri nas instrumentalizirani v tolikšni meri, da pišejo tisto, kar ustreza določenim interesnim skupinam. Če bi analizirali medijski trg in poročanje, bi videli, da obskurne teme zavzamejo mnogo časa in papirja v medijih, tem, ki so pomembne za krepitev skupnega blagostanja, pa se niti ne omenja. Oziroma: ena oseba lahko dela ‘svašta’, pa je v medijih le novička, neka oseba pa je lahko vseskozi na tapeti, ker ima določena interesna skupina moč, da to doseže.«

»Prioritete pregona se vzpostavljajo politično«

Podobnega mišljenja kot Darko Stare je tudi dr. Matjaž Jager, direktor Inštituta za kriminologijo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, ki se poklicno ukvarja z analizo kriminologije in kazenskega prava: »Prioritete pregona se vzpostavljajo politično, če ste opazili. Do pred kratkim gospodarski kriminal ni bil problem. Nato pa se je zaradi pritiska javnosti in medijev vzpostavilo zavedanje o obstoju tega kriminala. Zato je večinski del politike spremenil mnenje ter ugotovil, da jim stališče, da korupcija in gospodarski kriminal nista problem, škodi. Zato so ga spremenili.«

Jager opozarja še na zahtevnost preiskovanja kriminala v javnem sektorju: »Na drugi strani imate pogosto najboljšo možno obrambo, tako da se sam ne čudim nizkemu številu obsodb. In to ni naš unikum – to je realnost razvitega sveta, da so ljudje z dosti denarja in visokega družbenega sloja zelo redko učinkovito procesirani. So pa tudi izjeme.«

Jager bi se proti kriminalu v javnem sektorju boril z ustanovitvijo skupine zainteresiranih ljudi z različnimi znanji, kot so npr. pravniki, antropologi idr., ki bi razvili strategijo, kako se učinkovito boriti proti tej vrsti kriminalitete.

Naše delo omogočate bralci. Do sredine decembra zbiramo 15.000 evrov za naše nadaljnje delovanje. Podprite nas z donacijo.

Javna naročila – korupcijska meka Slovenije

Ko govorimo o kriminalu v javnem sektorju, vedno znova na plan skočijo javna naročila.

Vsi javni organi morajo vse nakupe opreme, blaga, storitev, celo gradenj, kupiti prek postopka javnih naročil. Javna naročila bi morala vsem podjetjem ali posameznikom dati enake možnosti za pridobitev posla z javnimi organi. Naročila potekajo prek javnega razpisa za nakup blaga ali storitev, ki jih neka javna ustanova potrebuje – na primer razpis za nabavo računalnikov ali za računovodske storitve. Posel nato pridobi tisti, ki storitev ali blago ponudi pod najugodnejšimi pogoji: dovolj nizki ceni in dovolj visoki kakovosti.

Prek javnih naročil država in občine vsako leto oddajo za kar okoli štiri milijarde evrov poslov. Ta vrtoglava vsota pa sproži vsakovrstne apetite po javnem denarju. Apetiti pogosto vodijo v nepravilnosti ali celo korupcijo.

Državni uradniki lahko na primer za primerno ceno priredijo pogoje javnega razpisa tako, da ima primerno blago ali storitev za nek državni organ na videz le točno določeno podjetje, čeprav ostala podjetja ponujajo boljše oziroma cenejše blago ali storitev. Vnaprej izbrano podjetje nato tudi pridobi posel – na škodo davkoplačevalskega denarja.

Na področju javnega naročanja je obsodilnih sodb absolutno premalo, opozarja Igor Šoltes, nekdanji predsednik računskega sodišča, danes pa eden od slovenskih poslancev v evropskem parlamentu. »Zdi se mi, da je skoraj težko najti posel, pri katerem zadeve niso bile vnaprej dogovorjene,« meni.

Razlog za to je sistematična razgradnja nadzora nad javnim naročanjem od leta 2006 dalje. Takrat je Slovenija ukinila urad za javno naročanje, ki je želel z vzpostavitvijo standardov in modelov, kako izvesti zapletene postopke javnega naročanja, zmanjšati korupcijo. S tem bi preprečili samovoljo vsakega posameznega javnega organa pri javnem naročanju – torej postavljanje neupravičenih pogojev, s katerimi se izloči vse ponudnike, razen vnaprej izbranega. »Zdaj pa se namesto tega kupuje stvari, ki se bodisi ne uporabljajo bodisi so preplačane,« opaža Šoltes.

Že nekaj časa duhove burita predvsem dve nenavadni praksi naročanja. Prva so neupravičeni aneksi h gradbenim pogodbam. Primer te prakse je gradnja veslaškega centra na Bledu, ki ga je, pretežno z evropskimi sredstvi, financirala Občina Bled. Občina je več gradbenim podjetjem prek javnih razpisov oddala za okoli 2,2 milijona evrov poslov za izgradnjo veslaškega centra. Nato pa je z izgovorom, da je naknadno ugotovila potrebo po dodatnih gradbenih delih, tem podjetjem mimo razpisa plačala še skupno 600.000 evrov za ta dela. Kot je pozneje ugotovilo ministrstvo, pristojno za izobraževanje, je bilo to ravnanje občine nezakonito.

Druga nenavadna praksa pa je podeljevanje javnih naročil mimo razpisov z izgovorom, da je le točno določeno podjetje sposobno opraviti neko storitev za javno upravo. Primer takšnega ravnanja je poslovanje ministrstva za delo s podjetjema Comland in Rais. Slednjima je ministrstvo letos spomladi neposredno oddalo 6,4 milijona vreden posel vzdrževanja informacijskega sistema centrov za socialno delo z utemeljitvijo, da bi pri izbiri drugega podjetja lahko nastale težave pri delovanju sistema. Comland in Rais sta namreč razvila omenjeni informacijski sistem. A računsko sodišče je ministrstvo prav pri reviziji poslovanja ministrstva s Comlandom in Raisom že leta 2013 opozorilo na nezakonitost takšnega omejevanja konkurence. Zadevo na podlagi naših razkritij preiskuje protikorupcijska komisija.

Za obe nepravilnosti ni do tega trenutka odgovarjal nihče. Še več, ministrica za delo Anja Kopač Mrak je celo podprla oddajo naročila podjetjema Comland in Rais mimo javnega razpisa. Kako je to mogoče?

»Pri takšnih primerih obstajajo vsi pogoji za ugotavljanje kazenske, odškodninske in disciplinske odgovornosti. A treba je izpeljati ustrezne postopke. Tu pa se ustavi. Bodisi ni volje, ni interesa, ali pa velja dogovor, da se zadev ne bo preiskovalo,« meni Igor Šoltes.

Nekdanji predsednik računskega sodišča pomemben razlog za slabo preiskanost teh nepravilnosti vidi v slabem sodelovanju med pristojnimi inštitucijami. Pregon javnofinančnega kriminala je namreč kompleksen, zato bi pri tem s svojimi specifičnimi znanji poleg policije in tožilstva morali sodelovati še komisija za preprečevanje korupcije (KPK), davčna uprava, računsko sodišče in po potrebi še drugi organi.

A sodelovanje je slabo, zato se pri preiskovanju izgubi mnogo preveč časa. Na primer: KPK na tožilstvo vloži ovadbo, tožilec jo pregleda in zaprosi za dodatne informacije, zadeva zato potuje nazaj na KPK, nato nazaj do tožilstva – stvari kolobarijo, trenutno stanje opiše Šoltes.

Če pa bi inštitucije sodelovale neposredno, torej hkrati delale na primerih, bi zadeve lahko preiskali zelo hitro in predvsem učinkovito. »Ko pregledujemo primere, vidimo, da se tožilstvo in policija ukvarjata z malimi primeri. Zakaj pa pri velikih primerih reagirajo tako pozno? Na primer pri TEŠ 6. Že večkrat je bilo povedano, kateri organi imajo pristojnost. A če imamo tu sume, da je šlo za dogovorjene posle in vprašljiva ravnanja: zakaj se ne vodi preiskave, namesto da se čaka? Ker če se predolgo časa čaka, dokazi zbledijo. Papirna dokumentacija konča v trakovih. Zato je treba ravnati hitro in zato je potrebna koordinacija,« ponazori Šoltes.

Ob tem pa bi tudi predvsem tožilci potrebovali dodatno izobraževanje iz specifičnih zakonov, ki se tičejo javnih financ – na primer zakona o javnem naročanju, saj bi tako hitreje opazili kršitve teh zakonov. »Pri preiskanosti umorov in tatvin smo v svetovni špici. Pri oškodovanju javnega denarja pa nas zmanjka,« pove Šoltes.

Po Šoltesovem mnenju bi bilo vredno premisliti tudi o ustanovitvi posebne skupine za preganjanje kriminala v javnem sektorju po vzoru že obstoječe posebne skupine tožilcev za pregon organiziranega kriminala. Dejstvo, da se prek javnih naročil v žepe podjetij vsako leto nateče za okoli štiri milijarde evrov javnega denarja, je dovolj velik razlog, da neka posebej za to usposobljena skupina preiskuje kazniva dejanja javnih uslužbencev.

Obstajajo tudi dobre prakse

Dobre prakse pri sodelovanju različnih organov sicer obstajajo. V času Šoltesovega predsedovanja je računsko sodišče ugotovilo nekatera huda oškodovanja javnih financ, a jih ni nihče preganjal. »Očitno je nekdo menil, da ni ustrezne pravne podlage za preganjanje takšnih oškodovanj. Zato jo je bilo treba nekaj narediti,« pove Šoltes.

Tako so pri računskem sodišču v sodelovanju s tožilstvom, KPK in policijo pripravili 257. a člen kazenskega zakonika, ki specifično inkriminira oškodovanje javnih sredstev in za to dejanje predpisuje do osem let zapora. Člen so poslanci uzakonili maja 2012. Na njegovi podlagi lahko zdaj tožilstvo mnogo lažje preganja tiste, ki z nepoštenimi praksami pri javnem naročanju poskušajo opehariti državo. Vprašanje pa seveda je, kako učinkovit bo ta člen. Leta 2013 je po podatkih statističnega urada zaradi oškodovanja javnih sredstev policija tožilstvu ovadila tri osebe, lani pa 17. Obsojen ni bil še nihče.

A namesto prevzemanja odgovornosti postajamo vse manj občutljivi na sporna ravnanja, meni Igor Šoltes. »Težava nastane v družbah, kjer korupcija in ostala kazniva dejanja v javnem sektorju postanejo že tako sprejemljiva, da se ljudje niti ne zgražajo več. Ker je ta daj-dam način postal že tako običajen, da se noben posel več ne more pridobiti brez nekega ‘finančnega vložka’. Nato tudi potencialni storilci vidijo, da za svoja dejanja ne bodo sankcionirani. Slovenija se tu ne senzibilizira. Če primerjam stanje pred 20 leti in danes, se mi zdi, da je danes slabše.«

Za mnenje o razlogih za malo obsojenih javnih uslužbencev smo želeli zaprositi tudi državno tožilstvo, ki ima vodilno vlogo pri preganjanju kaznivih dejanj. Pogovora s predstavnikom tožilstva nam niso naklonili. Namesto tega so nas napotili k branju letnega poročila o njihovem delu.