Naročanje IT rešitev države: Kako bo minister Koprivnikar razbil vrtičke državne informatike

Minister napoveduje strogo ločitev dobaviteljev za strojno in programsko opremo. Nadzor nad podatki in varnostjo IT sistemov bo v celoti upravljala država in ne več zunanja podjetja.

Branje tega prispevka vam bo vzelo približno osem minut

Foto: Cory Doctorow
Bo ministru Koprivnikarju uspelo razvozlati uganko, kako omejiti korupcijo in zapravljanje države pri naročanju IT storitev? Foto: Cory Doctorow

Začetek leta 2012 je bilo za najbolj šibke člane naše družbe težko obdobje. Okoli 4500 novih prosilcev za dodelitev denarne socialne pomoči je namreč februarja tega leta nanjo čakalo tudi po več mesecev.

Razlog je bila odpoved informacijskega sistema centrov za socialno delo, na podlagi katerega so socialni delavci prosilcem odmerjali višino socialne pomoči. Ker sistem ni delal, delavci niso mogli izdati odločbe o dodelitvi pomoči. Posledično pa prosilcem brez vsakršnih dohodkov niso mogli nakazati nujnih sredstev za preživljanje.

Zakaj je informacijski sistem odpovedal? Pojasnil je bilo več – odvisno od tega, koga ste vprašali. Podjetje Comland, ki je izdelalo informacijski sistem, se je sklicevalo na slabo stanje različnih baz s podatki o državljanih, iz katerih je aplikacija centrov za socialno delo črpala podatke. Na ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve so se izgovarjali na spremembe zakonodaje, zaradi katerih naj bi morali informacijski sistem reprogramirati, kar je vodilo v zamudo z uvajanjem sistema. S centrov za socialno delo so poročali o prekratkem obdobju testiranja delovanja aplikacije, zaradi česar so se nato ob njeni uporabi pojavljale težave.

Gordijski vozel izgovorov je več kot leto in pol po tem, julija 2013, presekalo računsko sodišče. Končalo je namreč revizijo delovanja informacijskega sistema in ugotovilo hude nepravilnosti pri postopku naročanja izdelave in sami izdelavi sistema.

Ministrstvo je posel za nadgradnjo aplikacije podjetjema Comland in Rais oddalo neposredno, brez javnega razpisa. Zato druga podjetja niso mogla konkurirati za pridobitev posla. Ministrstvo je odločitev za nezakonit postopek zagovarjalo s pojasnilom, da »obstoječi izvajalci (Comland in Rais) najbolje poznajo programsko rešitev, da lahko edini zagotavljajo nemoteno delovanje in da bi uporaba drugega izvajalca povsem onemogočila delovanje naročnika.« Toda, ministrstvo ni izvedlo nobene analize stroškov in koristi menjave ponudnika, ki bi to dokazovala, so ugotovili revizorji.

Zaradi takšne oddaje poslov mimo javnega razpisa »se slabša pogajalski položaj ministrstva, ta način naročanja pa pomeni nespoštovanje načel gospodarnosti in učinkovitosti pri izvrševanju proračuna, kot to določa tretji odstavek 2. člena Zakona o javnih financah,« so še zapisali revizorji. Z drugimi besedami, ministrstvo za programske rešitve verjetno plačuje več, kot pa z izvedbo postopka javnega naročila, v katerem bi konkuriralo več ponudnikov.

Ministrstvo za delo pred vpeljavo nadgrajenega informacijskega sistema tudi ni izvedlo ocene slabosti predhodne ureditve socialnih transferjev in predvidenega učinka novega sistema odločanja na dodeljevanje teh transferjev. Obenem nekateri delavci na centrih za socialno delo niso bili deležni dovolj usposabljanja za delo z novo aplikacijo.

Glede testiranja aplikacije pa je ministrstvo revizorjem »posredovalo nasprotujoče si informacije o tem, kdaj je testiranje potekalo, ter le zelo skope informacije o tem, kaj naj bi obsegalo,« so zapisali revizorji. Ministrstvo jim tudi ni dostavilo dokumentacije, »iz katere bi bile pregledno razvidne vrste opravljenih testov, njihov obseg, testni podatki ter testni primeri, odpravljene napake, tveganja, povezana z delovanjem programske rešitve, v testiranje vključeni uporabniki ali drugi elementi, na podlagi katerih bi lahko zaključili, da je bilo testiranje ustrezno in celovito opravljeno.«

Podobnih zgodb o nepravični izvedbi naročila za informacijsko storitev in nato o slabem vodenju projekta je ogromno. V javni upravi praktično ni večjega IT projekta, ki bi potekal brez težav. Očitki o prirejenih razpisih in preplačanih investicijah pa se kar vrstijo.

Takšna ni le zaznava posameznih podjetnikov, ki želijo z izdelavo in prodajo storitev IT pri nas zaslužiti na pošten način. Svetovni gospodarski forum v svoji lestvici konkurenčnosti držav te vsako leto razvrsti tudi po kazalcu, v kolikšni meri vlada države s svojimi praksami javnega naročanja podpira razvoj visokotehnoloških produktov. Slovenija na lestvici konkurenčnosti svetovnega gospodarskega foruma med 144 državami zaseda 70. mesto – pri omenjenem kazalcu podpiranja razvoja visokotehnoloških produktov pa je šele na 108. mestu Razvoj visokih tehnologij skozi javno naročanje bolje od Slovenije spodbujajo države kot so Kambodža, afriški Lesoto, in Bolgarija.

Kako torej urediti javno naročanje IT storitev tako, da bo to po eni strani omogočalo čim boljši razvoj IT podjetij v Sloveniji, po drugi strani pa bo država IT naročala čim bolj gospodarno? S tem vprašanjem smo se obrnili na ministra za javno upravo Borisa Koprivnikarja.

Strategija v oblaku

IT ni največje področje javnih naročil, je pa v javnosti prepoznano kot eno najbolj problematičnih, se strinja Koprivnikar. »Pri IT imamo problem, ker je začel državni IT sistem v preteklosti razpadati na vrtičke po posameznih ministrstvih. Hkrati pa smo kot država izjemno odvisni od posameznih dobaviteljev, brez katerih ne moremo funkcionirati. Določene informacijske funkcije ti dobavitelji namreč v celoti obvladujejo.«

Boris Koprivnikar. Foto: MJU
Boris Koprivnikar. Foto: MJU

Kako se bo Koprivnikar lotil problema? Trenutno reorganizirajo direktorat za informatiko na ministrstvu na način, da se bo IT obravnaval na štirih ločenih nivojih: na nivoju podatkov; strojne in komunikacijske opreme; aplikacij (ki se bodo izdelale v javni upravi ali pri zunanjih ponudnikih); in varnosti podatkov.

»Podatkovna arhitektura in varnost bosta izključno v domeni države. Strojno opremo in programe pa lahko naročamo pri zunanjih izvajalcih, vendar nikdar oboje za isto stvar pri istem. To je ključni pogoj za neodvisnost od zunanjih izvajalcev.«

Če država razpolaga s programom, ki ni odvisen od strežnika, ga lahko prestavi na kateri koli strežnik. In obratno. Ta pa po besedah Koprivnikarja povečuje pogajalsko pozicijo države naproti zunanjim ponudnikom. »Pogosto je s pogodbo določeno, da je določena rešitev vezana na določen strežnik in nato isti izvajalec vzdržuje strežnik in programsko rešitev. Tako imamo še danes celo vrsto rešitev, pri katerih država praktično ne more razpolagati s tistim, za kar plačuje.«

Proti takšni odvisnosti se bo Koprivnikar boril s projektom državnega računalniškega oblaka. Torej povezave posameznih strežnikov po ministrstvih v enotno strežniško infrastrukturo. Prvi oblak, ki bo po napovedih ministra vzpostavljen že poleti, bo dostopen ožji državni upravi, torej ministrstvom in organom v sestavi ministrstev (inšpektoratom, policiji …) Upravljanje tega oblaka bo pod popolnim nadzorom države.

Drugi oblak bo namenjen celotnemu javnemu sektorju – zdravstvenim ustanovam, občinam, šolam …. Po pojasnilih generalnega direktorja direktorata za informatiko Jurija Bertoka ga bodo zgradili in upravljali s pomočjo zasebnega partnerja. Enemu izmed IT podjetij se torej v prihodnosti obeta dober posel.

Zaenkrat najbolj ovit v tančice skrivnosti pa je tretji oblak, ki ga Bertok imenuje razvojno – inovativni. Ta naj bi bil namenjen študentom višjih letnikov tehničnih fakultet in start-up podjetjem. »Namen oblaka bo dvojen: uporaba infrastrukture za izdelavo seminarskih nalog študentov in za delo start-up podjetij. Namesto denarnih sredstev bodo tako start-upi dobili na voljo infrastrukturo, na kateri bodo lahko izdelovali in preizkušali svoje aplikacije.«

Vzpostavitev državnega računalniškega oblaka je dobra priložnost za zaslužek IT podjetji. A sodelujejo lahko le izvajalci, ki spoštujejo pravila igre! zatrjuje minister Koprivnikar. Foto: Wikipedia
Vzpostavitev državnega računalniškega oblaka je dobra priložnost za zaslužek IT podjetji. A sodelujejo lahko le izvajalci, ki spoštujejo pravila igre! zatrjuje minister Koprivnikar. Foto: Wikipedia

Iz prvih dveh oblakov bi si nato lahko vsak organ državne uprave oziroma celotni javni sektor enostavno prenesel potrebne aplikacije za svoje delo. Organi tako na primer ne bi naročali vsak svoje aplikacijo za vodenje računov, temveč bi vsi uporabili isto ali pa bi izbirali med par možnostmi, odvisno od specifičnih potreb.

Pošteni dobavitelji, dobrodošli!

»Pri oblačni arhitekturi sledimo trendom v svetu: uporabi standardnih tehnologij in opreme, ki je dostopna vsem, na kateri znajo vsi razvijati aplikacije in ki jo ponujajo vsi ponudniki. Tako imamo zelo odprt trg za naročanje aplikacij in bistveno boljšo pozicijo za nadzor nad informatiko ob pogoju, da sami nadziramo vse varnostne mehanizme. Torej, da država določa, kako se podatki kriptirajo, prenašajo in nadzirajo,« pove Koprivnikar.

Vprašanje pa je, kako se bodo na reformo odzvali javni uslužbenci. Znotraj javne uprave so pri izvajanju centralizacije državne informatike »odpori neverjetni,« priznava minister. Ker bo centralizacija predvidoma prinesla racionalizacijo trošenja države za IT, bi lahko bilo ministrstvo deležno tudi pritiska dobaviteljev IT storitev. Marsikateremu podjetju na državnih seskih namreč trenutno stanje državne informatike zagotavlja lep vir prihodkov.

»Tudi dobavitelji so zainteresirani za novo smer razvoja,« zatrdi Koprivnikar. A pogoji ministrstva podjetjem so jasni: »vsi ste dobrodošli in za vse bomo imeli veliko dela na področju razvoja. A le pod pogojem, da uporabljate odprte, javno dostopne tehnologije.« Pri strežniški tehnologiji bo ministrstvo najverjetneje uporabilo odprtokodne rešitve, ker so cenejše in obenem zelo uporabne. Pri namizni opremi pa se še odločajo.

Z novo smerjo razvoja bi radi na ministrstvu rešili tudi ponavljajoče se težave z dokumentacijo programske kode in lastništvom nad programsko kodo aplikacij. V preteklosti so namreč zunanji izvajalci pogosto obdržali lastništvo nad kodo, čeprav je aplikacijo uporabljal nek organ državne uprave. Če je nato ta organ želel izvesti nadgradnjo aplikacije, je moral za to najeti tistega, ki je sprogramiral osnovno verzijo aplikacije. V nasprotnem primeru bi namreč moral organ celotno aplikacijo naročiti na novo – kar pa je seveda povezano z bistveno višjimi stroški. Tega se je zavedal tudi obstoječi izvajalec, zato je lahko državnemu organu zasolil ceno nadgradnje aplikacije.

Pogosto je bila programska koda v lasti organa, a je bila zelo slabo dokumentirana. Učinek je praktično enak kot v zgornjem primeru: ker zna tisoč in tisoč vrstic nedokumentirane kode »prebrati« le izvajalec, ki jo je napisal, organ za njeno nadgradnjo ne more najeti drugega izvajalca. Zato lahko prvotni izvajalec spet zasoli ceno nadgradnje.

»Enostavno imamo kode, ki jih želimo prevzeti v upravljanje, pa ne moremo pridobiti ustrezne dokumentacije. Teh problemov je celo vrsto. Ampak, izvirni greh nastane, ko daš vsa jajca v eno košaro,« pove minister. Torej – ko postaneš popolnoma odvisen od enega zunanjega dobavitelja.

Po Koprivnikarjevem opažanju v državni upravi že obstaja »cel kup« odličnih aplikacij za reševanje tega ali onega problema. Te bodo naložili v državni računalniški oblak in jih dali na voljo vsem v državni upravi. »Kot App store. In to ni kakšna grozno velika znanost. Junija bo oblak vzpostavljen in junija bomo že lahko to naredili,« napoveduje minister.

Podjetja, ki želijo na pošten način sodelovati pri izdelavi aplikacij za javno upravo, so torej dobrodošla. A kako bodo zagotovili pošteno izbiro ponudnikov, in ne na primer takšnih, kot v uvodni zgodbi tega prispevka.

Prvi ukrep Koprivnikarja je bil prenos direktorata za javno naročanje z ministrstva za finance na ministrstvo za javno upravo. V okviru tega direktorata želi minister vzpostaviti enoten sistem javnega naročanja z enotnimi pravili.

Rešitve potegnil iz predala

Velika javna naročila, kamor spadajo tudi več sto tisoč ali celo milijonov evrov vredna naročila za storitve IT, se morajo vedno izvajati v partnerstvu z neodvisnim zunanjim izvajalcem postopka z direktorata za javno naročanje. Ta bo skrbel za pravno pravilnost postopka in za preprečevanje korupcije pri naročanju, pojasnjuje Koprivnikar.

Obenem mora pri takem postopku sodelovati tudi nekdo, ki se spozna na vsebino naročila. Zdravnik, če se naroča zdravila ali zdravstvene pripomočke. Sodnik, če storitve ali blago naroča sodišče. Informatik, če se naročajo storitve IT.

Ministrstvo za državne organe z letošnjim mesecem uvaja tudi obratno elektronsko dražbo. Podjetja, ki se potegujejo za pridobitev državnega posla, tako v postopku obratne dražbe nižajo ceno za svojo storitev, dokler ne zmaga najugodnejši.

Za enostavnejše nakupe uvajajo tudi katalog blaga oziroma storitev. »Podobno kot pri spletni trgovini, kjer imaš naštete fotoaparate, ki jih lahko naročiš po določeni ceni. Spletna trgovina pa  je pri dobaviteljih že izpogajala ugodno ceno. V katalogu bodo blago in storitve, ki jih v javnem sektorju pogosto uporabljamo, do cen v katalogu pa bomo prišli po sistemu javnega naročanja. V katalogu bomo na primer imeli tri tipe zimskih gum po določeni ceni – in po tej ceni bo lahko gume kupila policija, medicinska sestra, kdorkoli.« Torej – ne bo jim treba izvajati posebnega javnega razpisa, pojasni Koprivnikar.

Precej opisanih načrtov ni nikakršna novost. Razni ministri in direktorji direktoratov jih javnosti ponujajo že leta. A do danes se ni zgodilo še nič. Zakaj? »Mi imamo na področju javnega naročanja, pa tudi drugod, celo vrsto fantastičnih rešitev. Tudi jaz sem že vprašal, zakaj za vraga jih še niste implementirali. Običajno dobim odgovor, da ni bilo ‘politične volje.’ Več od tega pa za nazaj ne morem komentirati. Dejstvo je, da je cela vrsta rešitev že pripravljena, premišljena in usklajena. Zato je tudi meni bistveno lažje. In zdaj je prisotna tudi politična volja, da se stvari implementirajo,« obljublja Koprivnikar.

A ob tem dodaja: »Upam pa, da bo tudi javnost imela toliko potrpljenja, in da se zaveda, da se reforma javnega naročanja izvaja več let. A mi jo bomo dejansko izvedli v roku mesecev, ker je projekt v veliki meri že pripravljen.«

 

Nastanek tega članka ste omogočili bralci z donacijami. Podpri Pod črto

Deli zgodbo 5 komentarjev



Več iz teme: Nadzor nad javnim sektorjem

Kako dobro delujejo javna uprava in državna podjetja, ki jih plačujemo davkoplačevalci oziroma so odgovorni državljanom? Nadzorujemo zaposlovanje, učinkovitost in korupcijo v javnem sektorju.

92 prispevkov

Epizoda 27 – Skrita cena: kolo za 3 evre, oglasi za 22 let

Se sprašujete, zakaj je v Ljubljani vse več oglasov? V tokratni epizodi podkasta vas vabimo na kolesarjenje. Na kolesarski turi …

Tema: Nadzor nad javnim sektorjem, Podcast
Podcast,

Skrita cena izposoje koles v Ljubljani: oglasni plakati na vsakem koraku

Kako je ljubljanska občina v zameno za sistem BicikeLJ dovolila dodatne oglasne površine v z reklamami zasičenem mestu.

Tema: Nadzor nad javnim sektorjem
Članek,

5 komentarjev

Andraz Logar 16. 1. 2015, 10.50

Napredek v miselnosti vsekakor pozdravljam. Bi pa dodal nekaj misli, upajoč, da jih prebere tudi izvoljeno ljudstvo.

1. Predpostavka, da bo država sposobna skadrirati dovolj dobre IT strokovnjake, ki bodo znali kritično ocenjevati IT trende, usmerjati omenjeno platformsko IT infrastrukturo in potem še dobro ocenjevati prijavljene rešitve (in najbrž potem dostavljeno reč še zelo dobro pregledati, preveriti, oceniti), je najbrž utopija. Država ima namreč zelo slab sistem korenčka in palice za tovrstni kader (če uporabim natančne besede kandidata za delovno mesto v naši firmi), zato je takorekoč apriori nekonkurečna za tovrstno delovno silo. Ki pa je najbrž najbolj iskana delovna sila na svetu, popolnoma globalizirana, mobilna in zelo zelo zahtevna. In slovenski državni aparat kot delodajalec je v večini primerov povsem nekonkurenčen za tovrstni kader.

2. Razmišljanje o nekem svojem cloudu za študentarijo in startupe je napačno. Tovrstna tehnologija za omenjeno populacijo je danes izredno poceni in dosegljiva v sekundah. In pričakovati, da bo enako z državno cloud platformo, je utopija.

3. Če se vrnem na točko 1, obstaja solidna rešitev za problem. Vsak projekt je potrebno apriori razdeliti v vsaj 3 ključne faze. Predprodukcija, produkcija in post produkcija.
V prvo sodi analiza trga, tehnologij, potencialnih izvajalcev, high level predlog arhitekture, definicija modulov, komunikacije med njimi, SWAT analiza vsega in, najpomembneje, izdelava prototipa, ki zajema tehnološko in uporabniško rešitev, ima jasne KPIje in je dovolj dober, da se reč začne testirat. Hkrati se dovoli potem še ena revizija celotne predprodukcije, ki bi v končni fazi morala rezultirat v zelo dobri specifikaciji (v resnici maksimalno dobri) in v prototipu, ki bi moral zelo pomagati pri sami produkciji. Ključno je, da se predprodukcijsko fazo odda podjetju, ki potem v sami produkciji načeloma ni nujno, da sploh sodeluje oz. to ni samoumevno (in je v resnici kontra). In ključno je, da se predprodukcijo mogoče razdeli dvema izvajalcema, ki v teoriji lahko prideta do različnih zaključkov. Tu seveda nastane problem, katera vizija je boljša, a tudi ta problem je lahko rešljiv z arbitražo.
Drugi del projekta, stroškovno največji, potem sledi zelo dobrim navodilom iz prvega, predvsem pa stremi k doseganju postavljenim KPIjem. Ker je produkcijski del najdražji, je toliko bolj pomembno, kako dobro je delo opravljeno pred njim, torej v fazi predprodukcije. Še enkrat, zelo pomembno je, da niti slučajno ni nujno, da vse te faze dela eno in isto podjetje.
Tretji del projekta pa se spet obravnava ločeno, kjer se naredi nekaj tehnoloških testing analiz, penetration teste in tudi uporabniške teste, preden produkcijski izvajalec dobi kljukico, da je produkt zaključen in da je upravičen do plačila (V ROKU!!!!). Tudi tu lahko celotno fazo dela prej nevključena oseba, predvsem penetration teste. Imamo srečo, da IT državnega aparata demografsko pogojeno ne more uporabljat na milijone uporabnikov, tako da v 90 % neki performance testi niti niso potrebni, če se upošteva neke osnove, strokovno definirane že v predprodukcijskem postopku.

4. Generalno gledano je centralizacija najbrž ključna, vendar ne na način tesne integracije, temveč na način jasnih komunikacijskih protokolov (APIjev), neodvisnih black box modulov in jasnih KPIjev, ki "certificirajo" združljivost sistemov. In to bi moral bit prvi korak zasnove prihodnjih IT sistemov. Nič ograjenih vrtičkov, nič unikatnih protokolov, jasna lastnina kode (od države) in/ali jasno licensiranje in nujno upoštevanje uprabniške izkušnje. Tako uradnikov kot tudi državljanov.

Glede na vse pomembnosti državnega IT aparata, glede na vse legacy zadeve in najbrž katastrofalno stanje večine obstoječega IT aparata, bo vsekakor izredno težko zgraditi nek razpisni sistem, ki bi bil dober. A tudi mali koraki v boljšo prihodnost so pomembni. Članek, ki sem ga prebral, me navdaja z malenkostnim optimizmom.

Tilen Travnik 17. 1. 2015, 14.12

Andraž, zelo dobro napisano. Se pridružujem in potrjujem napisano glede konkurenčnosti države kot delodajalca.

Hkrati pa pozdravljam premik v razmišlajnju in se javljam, da svoje izkušnje na področju grajenja agilnih ekip v obliki ene ali dveh brezplačnih delavnic ponudim ljudem, ki grizejo to kislo jabolko.

Damijan Ćavar 16. 1. 2015, 11.48

Po mojih izkušnjah je največji problem, da naročajo ljudje, ki niso kompetentni in sploh ne vedo kaj potrebujejo, končnega uporabnika pa nihče nič ne vpraša. Zato jim specifikacije pišejo bodoči izvajalci, ki pripravijo razpise, ki se jih prilagodi tako, da ustrezajo istim. Ko se projekt konča, se ga pospravi v predal in nihče nič ne odgovarja.

Koliko je projektov, ki so zaključeni, vendar niso sploh v uporabi oziroma ničemur ne služijo?

Klemen Šavli 16. 1. 2015, 12.59

1. Programska koda je lahko nedokumentirana in jo lahko prevzame drugo podjetje v vzdrževanje. Pogoj je solidna kakovost kode.

2. Močno sem prepričan, da startup podjetja ne potrebujemo brezplačne IT infrastrukture iz strani države. Že ponudniki nas zasipajo z brezplačnimi storitvami in ni nobene potrebe, da trošimo davkoplačevalska sredstva v ta namen. Razumljiva pa je želja po takem projektu iz strani IT podjetij ;)
Obstaja tudi podoben evropski projekt na katerega je vezano celo izredno velik vzpodbud, in sicer FIWARE (lab.fi-ware.org, www.fi-ware.org).

3. Povsod kjer je naročnik naročil razvoj programske opreme PO NAROČILU in ni prejel programske kode in pravico do uporabe in dopolnjevanja le te je izredno velik sum korupcije ali/in negospodarnega ravnanja. Si predstavljate, da plačate mizarju na deset tisoče € za pohištvo po naročilu in je nato ta mizar edini, ki vam lahko kaj popravi na pohištvu ali vam briše prah iz njega. Stvari so precej enostavne včasih.

Mitjamavsar 17. 1. 2015, 11.21

Se strinjam z zgoraj povedanim (andraz, damijan) .. In dodajam: dokler drzava ne bo naredila lastnega neodvisnega produkcijskega okolja po vzoru britanskega GDS, kjer bodo strokovnjaki, oblikovalci in razvojniki placani po trznih cenah, in neodvisni od zunanjih izvajalcev, bodo projekti nepregledni, produkti s slabo uporabnostjo, koda bedna, tehnicni dolg vse vecji. In drzavljani se vse do takrat za taksne storitve ne bodo odlocali.

Seznam resitev je vzpodbuden, a skrbi me, da ne dovolj odlocen.

Dodaj odgovor

Vaš e-naslov ne bo objavljen.

Zadnje objavljeno