Dolgoletni vodja oddelka za javno naročanje pri Združenih narodih opaža, da so si v Sloveniji pravniki prilastili postopke naročanja. To močno zapleta postopke, ki so zato skregani z ekonomsko logiko.

Prvič objavljeno 23. januarja 2012 v časniku Delo

Borut Žebre ima bogato mednarodno kariero. Do upokojitve leta 2009 je bil 15 let vodja enega izmed oddelkov javnega naročanja za mirovne operacije pri Združenih narodih (ZN) v Afriki. Pred tem je bil vodja predstavništva družbe Smelt v Iranu, vodja predstavništva Rudisa v Alžiriji in predstavnik belgijskega podjetja Transtech Consulting za Jugoslavijo. Zaradi izkušenj je tudi član sveta Agencije za javno naročanje. Za Posel & denar je primerjal prakso javnega naročanja v ZN in pri nas.

Kakšne pomanjkljivosti sistema javnega naročanja opazite pri nas, če ga primerjate s sistemom v Združenih narodih?

Razlike so velike. ZN bolj poudarjajo uspešen in hiter konec posla. Ni bilo vedno tako: pred padcem Sovjetske zveze je bil sistem javnega naročanja v ZN podobno okoren, kot je zdaj v Sloveniji. V reformo nas je prisilil razmah mirovnih operacij v devetdesetih letih, ki je močno povečal potrebo po storitvah in blagu. Takrat smo opazili, da veljavna pravila ne zagotavljajo kakovosti in hitrosti naročil. Odbor, ki je bil odgovoren za reformo, se je takrat odločil za radikalno potezo in iz postopkov izločil vse pravnike razen tistih, ki niso bili kontaminirani s formalizmi prejšnjega sistema. Tako smo vodenje javnih naročil prevzeli ekonomisti in inženirji, ki smo pripravili veliko bolj življenjska pravila za javno naročanje.

V Slovenji pa so si pravniki prilastili javno naročanje in ga zato razvijajo, kakor da bi bil kazenski zakonik, s katerim moraš dati vsakemu potencialnemu ponudniku maksimalno možnost pritožbe. Pravniki so tako zapletli besedilo zakona o javnem naročanju, da so njegova določila skregana z ekonomsko logiko. To prilastitev pravnikov je omogočilo pomanjkanje kadra, ki bi imelo ekonomska znanja o javnem naročanju. Predmetov o javnem naročanju v nasprotju z zahodnimi državami namreč ne poučuje nobena naša fakulteta. Posledica neznanja pa je napačno vključevanje določil direktiv Evropske unije v naše zakone – besedila direktiv preprosto kopiramo, namesto da bi jih uskladili z obstoječimi določili. Takšno usklajevanje je ne nazadnje tudi smisel direktiv, z nekritičnim kopiranjem pa dodatno zapletamo postopke.

Ena izmed posledic takšnega kopiranja so enako strogi pogoji za pridobitev posla malih in milijonskih vrednosti, in to kljub določilom zakonodaje EU, da lahko vsaka država mala naročila ureja po svoje.

Zanima me, zakaj mala podjetja obremenjujemo s pripravo obsežne dokumentacije, da lahko oddajo ponudbo. Postopke bi lahko poenostavili tako, da zahtevamo to dokumentacijo le od kandidata, ki je zmagal na razpisu. Ker je v Sloveniji 70 odstotkov naročil male vrednosti, bi s tem prihranili ogromno denarja in časa. Po drugi strani pa iz zakonodaje izločamo določila, ki so bistvena za zagotavljanje konkurence. V naši zakonodaji smo imeli člen, da tisti, ki je sodeloval pri pripravi nekega javnega naročila, na njem ne more kandidirati. Ta člen smo zdaj izbrisali, kar pomeni, da si lahko pripravljavci javnih naročil ta napišejo tako, da na koncu posel tudi dobijo.

Poudarjate, da je glavna težava premalo kadra v javni upravi z znanjem o javnem naročanju. Se tega zavedamo?

V Združenih narodih je vse postopke javnega naročanja v skupni vrednosti 3,5 milijarde dolarjev na leto vodilo 250 ljudi. V Sloveniji pa s 4,4 milijarde evrov na leto upravlja kar 6000 ljudi. Ker je sistem zelo decentraliziran, so se pri nas z javnimi naročili primorani ukvarjati ljudje, ki tega ne obvladajo. Na primer zaposleni na občinskih upravah. Zato so naši javni razpisi zelo problematični, nanje pa se poda veliko pritožb, ki še dodatno upočasnjujejo postopek.

Z izobrazbo in centralizacijo kadra v lani ustanovljeni Agenciji za javno naročanje (AJN) bi to izboljšali. Zato sem odločno proti predlogu nekaterih naših politikov, da se agencija ukine. Centralizacijo omogoča razvoj informacijske tehnologije – tudi v Združenih narodih zdaj vodijo celotne postopke za posamezno celino iz enega centra na tej celini.

Na podlagi svojih izkušenj sklepam, da bi lahko v Sloveniji centralizirali vso javno naročanje, tudi občinsko. Občine v centralni register AJN pošljejo svoje zahteve, agencija pa nato objavi skupno naročilo za predmete, ki jih potrebujejo vse občine. Skupno naročilo pomeni cenejše blago ali storitev, zmanjša potrebo po kadru in preprečuje korupcijo. Leglo korupcije je namreč v malih naročilih, ko na primer župani dajejo svojim prijateljem posle za nekaj deset tisoč evrov.

Našteli ste veliko prednosti Agencije za javno naročanje. Zakaj se nekateri politiki zavzemajo za njeno ukinitev?

Javno naročanje nadzorujejo nekateri lobiji, ki si želijo ohranitev obstoječega stanja. Ti lobiji so očitno dovolj močni, da imajo vpliv na politike.

Ti seveda niso strokovnjaki – za nekega politika je agencija dodaten strošek za proračun, čeprav stane zelo malo, morda 500.000, 600.000 evrov na leto. Politiki se ne zavedajo, koliko denarja lahko delujoča agencija prihrani. Namesto tega za javno naročanje plačujemo ljudi v vsaki občini.

Nujna je torej reforma zakona o javnem naročanju, v katero bi vključili ustrezne strokovnjake, ki bi odpravili lapsuse. Nato je treba vzpostaviti primerno izobraževanje kadrov in postopno skoncentrirati vsa javna naročila na Agencijo za javno naročanje.

A zakon zdaj poudarja formalistični način naročanja. Se strinjate s trditvijo predsednika računskega sodišča Igorja Šoltesa, da je zapleten pravni postopek javnega naročanja sredstvo za korupcijo?

Postopki so zapleteni zato, ker so si jih prilastili lobiji, ki diktirajo način pridobivanja poslov. Podjetja tako brez »zunanjih svetovalcev« ne morejo kandidirati na javnem razpisu, saj že najmanjša napaka podjetje izloči iz postopka. Najhuje pa je, da na mnogih javnih razpisih zmagajo tisti ponudniki, ki so takšen razpis tudi pripravili. To je predvsem v gradbeništvu velik problem. Podjetja, ki so povezana s pripravljavci razpisov, pridobijo javna naročila, druga pa ne. To lahko spet preprečimo le tako, da skoncentriramo javno naročanje. Koncentracija bi namreč omogočala redne neodvisne revizije naročil, ki bi hitro razkrili nepravilnosti. Na primer oddelek, ki sem ga vodil v Združenih narodih, je bil predmet revizije skoraj vsak mesec.

Kako pa bi moralo biti urejeno področje revizije pri nas?

V Združenih narodih se vsako naročilo revidira že pred podpisom pogodbe. Takrat neodvisna oseba še enkrat pregleda celoten postopek in opozori na morebitne nepravilnosti. Tako lahko odpravimo nenamerne napake. Ker lahko tudi pripravljavec javnega razpisa kaj spregleda. Takšnih revizij pri nas ni, a bi morda morale biti.

Obenem bi v Sloveniji spremenil sistem pritožbe. Zdaj se lahko ponudniki, ki na javnem razpisu niso bili izbrani, pritožijo najprej na organ, ki je spisal javno naročilo. Če jih zavrnejo, se lahko pritožijo še na državno revizijsko komisijo. Obe pritožbi sta formalni in upravni, kar pomeni, da odločanje o njiju traja. Pri Združenih narodih pa je pritožba na organ bolj vsebinska. Potem ko ZN vse prijavitelje na javni razpis obvestijo, kdo je dobil posel, imajo ti en teden časa, da izrazijo nestrinjanje z odločitvijo. Šele potem dejansko podpišemo pogodbo. Ta prva pritožba nima pravne oblike, ampak se obe strani usedeta in preučita ponudbo podjetja. Mi podjetniku razložimo, kje je naredil napako oziroma zakaj ni dobil posla, ta pa ponavadi odstopi od pritožbe. Le v skrajnih primerih se podjetja uradno pritožijo na naš drugostopenjski organ. A takšen način lahko deluje je v okolju, kjer poštenost še nekaj velja. V Sloveniji pa se pritožujemo skladno z rekom: »Naj sosedu krava crkne.« Torej zato, da konkurentu otežimo poslovanje, čeprav na koncu izgubimo. Kakršna koli razlaga na prvi stopnji je pri nas tako brezplodna.

Pri nas ni sankcij za funkcionarje in javne uslužbence, ki vede ali nevede sestavijo neprimerno javno naročilo.

V Združenih narodih oseba, ki namenoma napiše javno naročilo tako, da favorizira določenega ponudnika, takoj izgubi službo ali gre celo v sodni postopek. Takšni primeri so redki, a obstajajo. Jurisdikcijo ima v primeru ZN sodišče v ZDA. Tam je zadeva končana tako rekoč v petih minutah. Jaz kot vodja oddelka za javno naročanje nisem smel iti niti na kavo s potencialnim ponudnikom. Noben moj znanec se ni mogel prijaviti na javni razpis. Imeli smo stroga pravila.

Ali sankcije ne nazadnje tudi zagotovijo, da ljudje pravila spoštujejo?

Seveda. V ZN nihče razen vodij javnega naročanja ne sme podpisati pogodbe. A on nosi tudi polno odgovornost. Če bi ga sam polomil, bi bil z lastnim premoženjem odgovoren za nastalo finančno škodo. V Sloveniji pa nima noben udeleženec v procesu javnega naročanja nikakršne odgovornosti.