Soavtorja: Jure Čuhalev, Marko Jerina

Branje tega prispevka vam bo vzelo približno 12 minut

Uspešnost strank pri pogajanjih o ministrskih resorjih je odvisna od njihovega položaja v koaliciji – druga največja stranka si skoraj brez izjeme vedno odreže največji kos pogače, medtem ko se morajo manjše koalicijske partnerice zadovoljiti z drobtinicami. Vzorec potrjuje že znano dejstvo: pri deljenju ministrskih stolčkov po navadi ni važna sposobnost kandidatov, saj odloča politično kupčkanje.

V nedeljo ob sedmih zvečer se bo pričel medijski šov. Poročila bodo objavila prve rezultate vzporednih volitev, v eter bodo oddane prve izjave zmagovalcev in poražencev. Zmagovalci se bodo volivcem zahvaljevali »za njihovo zaupanje«, kar bi znalo glede na nezadovoljstvo večine državljanov nad politiki izpasti nekoliko groteskno. Poraženci bodo morda znova napovedovali skorajšnje predčasne volitve.

Medijskega šova bo sicer kmalu konec – najpozneje z zaključkom zadnjih večernih poročil. Takrat se bodo prvaki strank posvetili drugačnemu šovu, ki bo vse do zadnjega ostal skrit očem javnosti: pogajanjem o delitvi volilnega plena.

Prvi pogovori o možnih koalicijah, pa tudi deljenju ministrskih resorjev, se po pripovedovanju poznavalcev začnejo že na večer razglasitve rezultatov. Ti pogovori so, razumljivo, takrat še tajni. Javnost je ob potrditvi mandatarja in ministrov v parlamentu seznanjena le z njihovim končnim rezultatom.

A to je za namen naše analize dovolj. Ugotoviti želimo namreč, katere stranke so bile bolj in katere manj uspešne pri pogajanju za ministrske resorje.

Načinov, kako ovrednotiti vrednost posameznih resorjev, je več. Kot eno izmed najmočnejših ministrstev se po navadi izpostavlja finančno. Njegov vodja zaradi vodilne vloge pri pripravi proračuna do neke mere odloča, koliko denarja bo namenil ostalim ministrom. Eno izmed najbolj prestižnih je zunanje ministrstvo – njegov načelnik se redno srečuje s tujimi državniki in si s tem gradi mrežo poznanstev s pomembneži v tujini. Med bolj pomembna mnogi uvrščajo še obe »represivni« ministrstvi, notranje in pravosodno. Njuna šefa upravljata s policijo oziroma tožilstvom, ki imata edina pravico proti državljanom uveljavljati silo. Med bolj zaželene nekateri uvrščajo tudi ministrstvo za infrastrukturo in prostor ter za gospodarski razvoj in tehnologijo. Obe upravljata z investicijskimi milijoni evrov, ki jih lahko namenita projektom in osebam, ki so posebej dragi določeni politični stranki.

Mi se bomo zadev lotili nekoliko drugače. Moč ministrstev bomo namreč določili glede na to, koliko denarja jim dodeljuje proračun. Preden se podrobneje lotimo te analize, pa moramo opozoriti, da je to seveda le eden izmed možnih načinov razvrščanja ministrstev po pomembnosti.

Najbolj bogati resor je finančni, sledita ministrstvi za delo in za izobraževanje

Slovenski proračun za leto 2014 predvideva za 9,64 milijarde evrov odhodkov. Večina tega denarja, 9,30 milijarde evrov, je namenjena delovanju ministrstev in vseh organov, ki spadajo pod okrilje teh ministrstev. Preostalih 340 milijonov je namenjeno delovanju neodvisnih organov: predsednika republike, državnega zbora, računskega sodišča in podobno.

Za namen naše analize teh 340 milijonov evrov ni pomembnih. Zanima nas namreč, kako so si stranke po volitvah razdelile ministrske resorje – in s tem posredno tudi 9,3 milijarde evrov, namenjenih tem ministrstvom.

Za lažje razumevanje metode analize najprej podajamo prikaz razdelitve te 9,3 milijarde evrov po posameznih ministrstvih glede na sprejet proračun za leto 2014 (v oklepaju je zapisana stranka, ki nadzoruje posamezen resor):

Tudi po naši metodi je najvrednejše ministrstvo finančno. A nato sledita dve ministrstvi, ki vsaj v javnosti oziroma pri političnih analitikih nista pogosto omenjeni kot zelo zaželeni: za izobraževanje, znanost in šport, ter za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Notranje in pravosodno ministrstvo pa sta šele v drugi polovici lestvice.

Naša metoda se tako zdi primerna predvsem za določanje odgovornosti posameznih strank. Ministrstvi za izobraževanje in za delo upravljata z ogromnima sistemoma, ki sta skupaj vredna več kot tri milijarde evrov. To za njuni vodji nedvomno predstavlja veliko breme odgovornosti. Prav tako sta oba ministra pogosto med kladivom in nakovalom najrazličnejših interesnih skupin, kot so sindikati, delodajalci, učitelji, starši, študenti. Zaradi velikosti resorjev imata velik vpliv na družbo. Po drugi strani pa verjetno prav zaradi stalnih pritiskov ministrovanje ni prestižno. Morda prav ta zmes odgovornosti in pomanjkanja prestiža verjetno pripomore k temu, da se (vsaj javno) za zasedbo teh mest med strankami ne bije hudih bitk.

Vseeno pa si politične stranke že po definiciji želijo moči, moč pa se pogosto izraža v denarju, zato ministrstvi za izobraževanje in za delo nista za odmet. Prav tako ne vemo, kaj se dogaja v zakulisju pogajanj – morda se tudi zanju lomijo kopja med strankarskimi prvaki.

Zato ostajamo pri naši metodi analiziranja delitve političnega plena in nadaljujemo z izračunom relativnih deležev, ki pripadajo vsaki stranki koalicije. Najprej moramo izračunati, koliko denarja, namenjenega ministrstvom, pripada posamezni stranki koalicije glede na njen volilni rezultat.

Poglejmo si izračun na primeru zadnje vlade, ki jo vodi Alenka Bratušek. Njena (zdaj že nekdanja) stranka Pozitivna Slovenija (PS) je na zadnjih volitvah dobila 28 poslanskih mest v parlamentu. Ker šteje celotna koalicija 52 poslancev, pomeni, da so ob izvolitvi poslanci PS predstavljali 54 odstotkov koalicije. Druga največja stranka koalicije, Socialni demokrati (SD), ima deset poslancev, ki predstavljajo 19 odstotkov koalicije. Državljanska lista z osmimi poslanci predstavlja 15 odstotkov, DeSUS s šestimi pa preostalih 12 odstotkov.

Glede na volilni rezultat bi morala PS tako v letu 2014 upravljati s 54 odstotki proračunskega denarja, namenjenega ministrstvom. Kot rečeno je bilo vsem ministrstvom skupaj letos namenjeno 9,30 milijarde evrov, 54 odstotkov te pogače pa znaša skoraj okroglih 5 milijard evrov. A ministri (nekdanje) stranke PS glede na letošnji proračun upravljajo le s 4,1 milijarde evrov sredstev, torej z 18 odstotki manj sredstev, kot bi jim pripadala glede na volilni rezultat. PS sicer ima finančnega ministra, ki upravlja z največjim kosom pogače. A obe ostali ministrstvi, ko upravljata z več kot milijardo evrov, vodita ministra iz vrst SD.

Razlika med delom sredstev, ki bi posamezni stranki vlade Alenke Bratušek v letu 2014 pripadala glede na rezultat volitev, in med dejansko razdelitvijo sredstev je prikazana spodaj:

Kot je razvidno, je nesporna zmagovalka delitve volilnega kolača stranka SD. Ta je dobila nadzor nad več kot dvakrat več sredstvi, ki bi ji pripadala glede na volilni rezultat.

Za lažjo primerjavo zadnje vlade z ostalimi razlike v zgornjem prikazu spodaj prikazujemo z odstotki. Na enak način bomo prikazali tudi porazdelitev sredstev v ostalih štirih vladah.

Tretji prikaz je torej enak drugemu, le da namesto v evrih razliko prikaže v odstotkih. Kot rečeno bi morala PS glede na volilni rezultat prek svojih ministrov upravljati s 5,0 milijarde evrov, dejansko pa upravljajo le s 4,1 milijarde, torej z 18 odstotki manj denarja kot jim pripada. SD bi morala upravljati z 1,8 milijarde evrov, dejansko pa upravlja s 3,9 milijarde, oziroma s 118 odstotki več sredstev, kot ji pripada glede na volilni rezultat. Identična izračuna sta narejena še za Državljansko listo (DL) in Demkoratično stranko upokojencev Slovenije (DeSUS).

SDS in PS sta bolj popuščali, SD in LDS sta si vzeli več volilnega kolača

S tako nastavljeno lestvico lahko zdaj primerjamo zadnjih pet vlad naše države. Pred vsebinsko primerjavo še beseda o viru podatkov in njihovi interpretaciji. Kot vir podatkov za porazdelitev sredstev po ministrstvih smo za vsako vlado v analizi (razen za vlado Alenke Bratušek in drugo Janševo vlado) uporabili zaključni račun proračuna za zadnje polno leto vladanja posamezne vlade. V primeru Ropove vlade je to leto 2003, v primeru prve Janševe vlade leto 2007, v primeru Pahorjeve pa 2010. V primeru druge Janševe vlade smo podatke črpali iz zaključnega računa za leto 2012, v primeru Bratuškove pa iz spremembe proračuna za leto 2014.

Pred prikazom rezultazov pa želimo opozoriti, da je interpretacija rezultatov izključno avtorjevo mnenje. V kolikor se z razlagami v tem članku ne strinjate, nam lahko vašo interpretacijo sporočite v komentarjih pod člankom.

Na spodnjem prikazu je kronološko razvrščeno razmerje med pripadajočimi in dejanskimi sredstvi za zadnjih pet vlad – od Ropove do Bratuškove. V vsakem grafikonu so stranke razvrščene od tiste z največ do tiste z najmanj poslanci v koaliciji.

V slovenskem političnem prostoru glede na rezultate analize ni stranke, ki bi ji delitev volilnega plena uspelo konstantno obrniti sebi v prid oziroma bi se morala vsakič odpovedati precejšnjemu delu tistega, kar bi ji glede na volilni rezultat pripadalo. Najbližje »zmagovalcu« je stranka SD (oziroma ZLSD, kot se je imenovala do leta 2005), kateri je vsakič, ko je sodelovala v vladi, uspelo dobiti večji delež od pripadajočega glede na rezultat volitev. Za največjega poraženca pa bi lahko označili stranko DeSUS. Ta je sodelovala v vseh petih vladah, v kar štirih pa se je morala odpovedati znatnemu delu sredstev, ki bi ji pripadla glede na volilni rezultat.

A zgornja interpretacija je varljiva. Podroben pregled rezultatov namreč pokaže, da je delitev plena odvisna predvsem od mesta, ki ga glede na število poslancev posamezna stranka zaseda v koaliciji. Največja stranka koalicije v zadnjih petih vladah je sicer v nekaterih primerih dobila več, v nekaterih pa manj od pripadajočega deleža glede na volilni rezultat. Druga največja stranka pa je v vseh vladah, razen v Pahorjevi, dobila več od pripadajočega deleža. Ostale stranke v koaliciji praviloma dobijo manj, kot jim pripada. Kot izjema se tu spet kaže Pahorjeva vlada – a, kot bomo videli pozneje, ta izjema v bistvu potrjuje pravilo.

Za razumevanje vpliva števila poslancev na delitev volilnega kolača si podrobneje poglejmo pozicije posameznih strank v petih koalicijah glede na velikost strank v koaliciji.

Prva pozicija je največja stranka v koaliciji, ki je bila razen v primeru druge Janševe vlade tudi zmagovalka volitev. Primerjava največjih strank v zadnjih petih vladah pokaže zanimiv trend: v levih vladah je dobila vodilna stranka (LDS Antona Ropa in SD Boruta Pahorja) v upravljanje več sredstev od pripadajočih. V obeh desnih vladah pa je dobila največja stranka (SDS Janeza Janše) manj sredstev, kot bi ji pripadla glede na volilni rezultat. Leve stranke, ki zmagajo volitve, so torej močnejše in lahko ostalim partnericam za sklenitev koalicije ponudijo manj kot SDS. Slednja pa mora, čeprav daje navzven vtis močne stranke, ostalim bodočim koalicijskim partnericam precej popuščati. Ekstremen primer tega je prva Janševa vlada, v kateri je druga največja stranka, NSi, dobila ministrstva, ki so skupaj upravljala z več sredstvi kot ministrstva stranke SDS (NSi je upravljala s 3,68 milijarde evrov, SDS pa s 2,08 milijarde evrov). Tako v prvi kot v drugi Janševi vladi se je morala SDS odpovedati najmočnejšemu, finančnemu ministrstvu, medtem ko je v vseh treh levih vladah ta ostal domena najmočnejše stranke.

Vlada Alenke Bratušek tu sicer nekoliko izstopa. Umestimo jo lahko v levi politični pol, kljub temu pa se je morala Bratuškova za sestavo vlade odpovedati skoraj petini sredstev, ki bi stranki PS pripadala glede na volilni rezultat. Razlog bi lahko iskali v poročilu komisije za preprečevanju korupcije o premoženjskem stanju Janeza Janše in Zorana Jankovića, ki je povzročilo padec Janševe vlade in obremenilo Jankovića. Takrat je predvsem SD glasno govorila o predčasnih volitvah, saj so jo javnomnenjske ankete postavljale na prvo mesto po priljubljenosti. Kot kaže se je zahtevi po volitvah odpovedala tudi zato, ker je z ministrskimi resorji v upravljanje dobila več kot dvakrat več sredstev od pripadajočih. »Bogatim« ministrstvom pa se je morala odpovedati PS (pa tudi ostale stranke koalicije).

Zmagovalka je druga največja stranka koalicije

Še bolj zanimiva pa je analiza pogajalskega uspeha druge najmočnejše stranke v koaliciji. Ta je v vseh vladah, razen v Pahorjevi, pridobila največ. ZLDS je v Ropovi vladi prek ministrstev upravljala s 31 odstotki več sredstev, kot bi ji pripadala glede na volilni rezultat. Nova Slovenija (NSi) je v prvi Janševi vladi dobila skoraj trikrat več sredstev od pripadajočih. DL in SD pa sta v zadnjih dveh vladah kot drugi stranki v koaliciji dobili okoli dvakrat več sredstev od tistih, ki bi jim pripadla glede na rezultat volitev. Pahorjeva vlada je izjema, saj je ZARES dobil manj, kot bi mu pripadalo. K tej izjemi se bomo še vrnili.

Ostale stranke v koaliciji so praviloma dobile manj od tistega, kar jim pripada. V prvi Janševi vladi je SLS sicer dobila malenkost več, izstopa pa DeSUS v Pahorjevi vladi, ki je nedvomen »zmagovalec« pogajanj za sestavo te koalicije.

Če pustimo ta primer DeSUS za trenutek ob strani, nam primerjava druge najmočnejše stranke z ostalimi v koaliciji pokaže, kako veliko moč ima ta stranka. Angleški izraz zanjo je kingmaker – stranka torej odloči, kdo bo vodil bodočo vlado. Njena podpora zmagovalki volitev (ali v primeru druge Janševe vlade drugouvrščeni stranki) namreč močno poveča pozicijo stranke, ki ji je stranka kingmaker obljubila podporo. Ostale koalicije postanejo nato praktično nemogoče.

A ta podpora ni zastonj. Kot lahko vidimo zahteva stranka kingmaker zase velik kos volilne pogače, največkrat na škodo manjših strank v koaliciji. Slednje vodilna stranka bodoče koalicije nato pridobi precej lažje – bolje se je namreč zadovoljiti z drobtinicami s koalicijske mize kot biti v opoziciji. Ekstremen primer je stranka DeSUS, ki si prizadeva biti v vseh vladah, v zameno pa se skoraj vsakič odpove precejšnjemu delu tistega, kar ji glede na volilni rezultat pripada. V Ropovi vladi je glede na volilni rezultat DeSUS na primer pripadalo 392 milijonov evrov, dobili pa so le Službo vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj s proračunom 22 milijonov evrov.

Je pa bil DeSUS zmagovalec Pahorjeve vlade, kjer je prek ministrov dobil 59 odstotkov več sredstev od pripadajočih glede na število poslancev. Druga stranka, ki bi po naši teoriji morala biti kingmaker, pa je bila poleg LDS poraženka koalicijskih pogajanj.

Pa je imel ZARES v Pahorjevi vladi res vlogo stranke kingmaker? Že pred volitvami leta 2008 so stranke SD, ZARES in LDS oblikovale tako imenovani »levi trojček« in v primeru zadostnega števila glasov na volitvah obljubile sodelovanje v koaliciji. A sodeč po naši analizi dogovor za ZARES in LDS ni bil preveč dober, saj sta obe stranki v upravljanje dobili manj sredstev od pripadajočih glede na volilni rezultat. ZARES in LDS sta si z obljubo sodelovanja z SD najverjetneje že vnaprej oslabili pogajalsko pozicijo pri deljenju ministrskih resorjev, saj zaradi predhodnih javnih zavez za sodelovanje z SD vstopa v koalicijo nista mogli pogojevati z zahtevami po določenih ministrstvih.

Tako je v drugi Pahorjevi vladi vlogo stranke kingmaker dejansko odigrala stranka DeSUS. SD, ZARES in LDS so imele namreč skupaj 43 poslanskih sedežev od potrebnih 46 za sestavo večine v državnem zboru. Večino jim je s sedmimi poslanci zagotovil DeSUS – a za primerno ceno. Pahorjeva vlada je torej izjema, ki potrjuje pravilo – stranka kingmaker, ki je po navadi druga najmočnejša stranka v koaliciji, zaradi izjemnih okoliščin pa je lahko tudi katera druga, dobi v koalicijskih pogajanjih vedno največji izplen.

Politična aritmetika pred sposobnostjo

Kakšen je zaključek naše analize razdelitve proračunskih evrov prek ministrskih položajev? Porazdelitev sredstev med strankami v različnih koalicijah kaže na velik vpliv velikosti strank v koaliciji. Kako pomemben je relativni položaj stranke morda najbolj nazorno pokaže primer stranka DL – v drugi Janševi vladi je bila z osmimi poslanci druga največja stranka in dobila v upravljanje skoraj dvakrat več sredstev od pripadajočih. Nato se je z enakim številom poslancev v vladi Bratuškove uvrstila šele na tretje mesto – in bila primorana sprejeti 15 odstotkov manj proračunskih sredstev od pripadajočih.

Analiza torej kaže na političen ključ deljenja resorjev, kar je zaskrbljujoče. Neverjetno naključje bi namreč bilo, če bi ravno druga najmočnejša stranka koalicije vedno ponudila toliko boljše kandidate za ministrstva, da bi dobila v upravljanje več sredstev od pripadajočih.

Zaradi političnega deljenja ministrskih mest resorjev tako ne zasedejo najboljši kandidati, temveč kandidati z ustrezno strankarsko pripadnostjo. Najbolj očiten primer tega je pri nas skoraj samoumevna praksa imenovanja strankarskih prvakov na ministrska mesta. To je privedlo do ekstremov tipa Karl Erjavec, ki je do danes opravljal funkcije ministra za obrambo, za okolje, za zunanje zadeve, ob tem pa je bil še državni sekretar na ministrstvu za pravosodje. Težko je verjeti, da ima lahko ena oseba tako širok nabor znanj in kompetenc, zaradi katerih je primerna za vodenje tako različnih resorjev. Bolj odmevno je bilo tudi imenovanje Gregorja Golobiča, prvaka ZARES, na mesto ministra za visoko šolstvo v Pahorjevi vladi. Golobič je namreč za dokončanje dodiplomskega študija potreboval skoraj 20 let, kar ni ravno najboljši zgled za študente.

Nekompetentne osebe na vodstvenih položajih so slaba ideja za vsako inštitucijo. In ministrstva tu niso izjema. Zato bi morala javnost, pa tudi mediji, precej več pozornosti nameniti preučevanju življenjepisov, kompetenc in uspešnosti ministrov pri vodenju svojih resorjev kot pa njihovim mnogokrat vnaprej skrbno pripravljenim izjavam. A takšen nadzor nad ministrstvi je v medijih prej redkost kot pravilo. Pa čeprav najrazličnejše lestvice konkurenčnosti gospodarstva kot glavno hibo Slovenije izpostavljajo prav neučinkovit državni aparat.